Entretien avec Frédéric Rouvillois, professeur de droit public et délégué général de la Fondation du Pont-Neuf.
Grand Débat National, possibilité de référendum… Les consultations populaires sont-elles un succès, en France, depuis les États généraux convoqués par Louis XVI ?
La question est double : comment donner la parole au peuple, qui a le sentiment de ne plus l’avoir, et peut-on comparer ce Grand Débat National avec les états-généraux qui se mirent en place à partir du XIVe siècle et se pratiquèrent jusqu’à la Révolution ? La différence fondamentale entre les deux consultations, c’est que dans le cadre des états-généraux chaque ordre, dont le Tiers État, élisait ou désignait des représentants pourvus d’un mandat impératif (les représentants devaient dire ceci ou cela) consigné dans les cahiers de doléances. Les gens qui venaient parler, débattre, choisir des solutions, étaient donc connus, et l’on savait au nom de qui ils parlaient. Dans ce Grand Débat d’aujourd’hui, on ne sait jamais qui parle, de quoi on parle, au nom de qui, si on représente quelqu’un, ou soi-même, ou un lobby quelconque… Cela ressemble en revanche à quelque chose qui fut imaginé sous la Révolution française par l’un de ses pires représentants, celui que l’on surnomma le « mouton enragé », le marquis de Condorcet. En 1792, au lendemain de l’instauration de la république, celui-ci est chargé par ses amis girondins d’élaborer la nouvelle constitution. En scientifique obsédé par la mathématique sociale, il va intégrer dans le projet un dispositif qui ressemble à “notre” Grand Débat à nous, avec tous ses défauts : un système d’initiative législative dans lequel une personne propose une loi à l’assemblée locale dont il est membre, laquelle en débat et, le cas échéant, décide de pousser cette question qui devient alors le sujet de toutes les assemblées locales du département qui, à leur tour, etc. Cela remonte en quelques mois jusqu’au sommet, avec à l’arrivée un objet juridique non-identifiable, la somme pharamineuse des débats et des réponses suscités par la question initiale, qu’il s’agira alors de débrouiller en lui donnant une forme juridique claire. Les ennemis des Girondins expliqueront non sans raison que c’est une idée aberrante : pour établir une seule loi, dit Marat, des millions de personnes auront été tenues sur le qui-vive pendant des mois, éléphant monstrueux accouchant dans la douleur d’une souris dérisoire à la viabilité très incertaine. Selon Marat, qui ne fait pas dans la dentelle, les promoteurs d’une telle méthode mériteraient l’asile ; Condorcet, au Monopoly de la Révolution, ne passera pas par la case prison, ou asile, mais ira directement à la mort, un an et demi plus tard.
Quelques cinquante ans après, un aristocrate allemand, mathématicien lui aussi, Rittinghausen (Photo),imagine un système encore plus farfelu, et encore plus proche du Grand Débat macronien : le peuple est divisé en sections de mille personnes, chaque section s’assemble dans son propre local, nomme son président, débat sur un principe soumis à sa sagacité. La discussion close, le maire de la commune fait le relevé des votes, le communique à l’administration supérieure, etc. L’ensemble des milliers de procès-verbaux remonte peu à peu jusqu’à un Ministère élu par le peuple, dont les services se chargeront d’élaborer une synthèse : « la loi sortira d’une manière organique des discussions mêmes », assure Rittinghausen, d’une manière parfaitement claire et acceptée par tous – puisque toute la population aura le sentiment d’être le véritable auteur de cette loi.
Dans ces deux cas, deux personnalités imaginent des systèmes qui, à chaque fois, conduisent manifestement dans le mur, et pour les mêmes raisons : ils font confiance à la sagesse des individus, à la bonne foi des gouvernants – comme nous en ce moment… – et aux mathématiques, bien sûr, comme nous le faisons avec les algorithmes pour ce qui va sortir du Grand Débat. Mais au fond, comme à l’époque, l’organisation de ce dernier pose la question de ce qu’il recouvre : de la naïveté, comme dans le cas de Condorcet ? De la folie, comme le prétend Louis Blanc à propos de Rittinghausen ? Ou plus simplement de la duplicité, le Grand Débat comme moyen rêvé d’étouffer la parole du peuple par le déchaînement de cette parole ? Des millions d’opinions plus ou moins divergentes sur des sujets plus ou moins variables finissent par s’écraser les unes les autres, ce qui démontrera en définitive que seuls les experts sont capables de dire quelque chose de sensé et que le peuple doit revenir sagement chez lui, remiser ses gilets jaunes et faire confiance aux dirigeants éclairés qu’il a élus – selon l’idée aussi vieille que Montesquieu que le peuple est incapable de se gouverner mais qu’il sait parfaitement désigner les représentants qui gouverneront à sa place.
Macron lance une consultation qui n’a aucune valeur légale, purement consultative. Est-ce une manœuvre de tribun de la plèbe ou de César ?
Chez Macron, le tribun de la plèbe et le César sont les deux faces du même personnage fabriqué, du même Janus artificiel. On est au fond dans la perspective populiste d’un césarisme démocratique : à beaucoup d’égards, Macron est en effet un populiste sans le savoir, ou en le sachant mais ne l’avouant pas, ou juste un peu. Ce terme de jupitérien qu’il a inventé en 2016, n’étant alors pas même candidat, désigne à la fois celui qui incarne le peuple et celui devant lequel le peuple doit se prosterner. Quant au Grand Débat, c’est en définitive le populisme sans les ennuis. César pose des questions au peuple, il le fait parler, mais n’est pas tenu de l’écouter, mais surtout de lui obéir. C’est tout bénéfice, du point de vue politique comme de celui de la communication.
Le Grand Débat fait le pari que quiconque peut intervenir, y compris sur une plateforme numérique. L’immense masse des contributions, qui se comptent déjà en centaines de milliers, fait apparaître que des associations, ou des groupes de pression, ont mobilisé leurs militants : est-ce odieux ou légitime ?
Ni l’un ni l’autre, c’est juste inévitable. Interdire aux lobbys d’intervenir dans le Grand Débat National reviendrait à interdire aux partis d’intervenir dans une quelconque élection.
Le CESE, qui avait lancé sa propre consultation, avait expliqué, après avoir constaté que l’abrogation de la loi Taubira venait en tête des propositions, qu’il tiendrait compte (mystérieuse formulation) d’une évidente action militante.
En un sens, on peut en effet considérer comme anti-démocratique que des groupes, des coagulations de personnes qui défendent certaines idées ou certains intérêts particuliers (d’où le terme de parti, du reste) puissent intervenir dans le processus de décision populaire : pour Rousseau, c’est parce qu’elle procède directement des décisions que chaque individu aura pris librement, sans aucune interférence extérieure, seul face à sa propre conscience, que la volonté générale est forcément juste et bonne, c’est pour cela qu’elle ne peut « errer ». En revanche, soulignent Rousseau et ses successeurs jacobins, dès qu’il y a des partis, dès lors que l’on crée au sein du peuple des groupes spécifiques qui vont empêcher chaque individu de s’exprimer en son âme et conscience, le jeu est faussé, le processus d’accouchement de la volonté générale est bloqué, bref, on n’est plus en démocratie. Mais si on allait dans ce sens, qui est celui que semblent reprendre le CESE et tous ceux qui reprochent aux conservateurs d’agir de concert, alors on devrait en déduire que tout parti politique est incompatible avec la démocratie – ce qui paraît d’autant plus insoutenable que la démocratie, d’un autre côté, ne peut pas se passer des partis.
De son côté, le gouvernement a décidé de garder le maximum de contrôle, juge Dimitri Courant, doctorant en science politique à l’université Paris 8 et à l’université de Lausanne, et spécialiste de la démocratie délibérative. Il a volontairement créé une masse de données sans critères de hiérarchisation, et donc quasi-impossibles à traiter autrement que par l’intelligence artificielle et des algorithmes ou bien par un effectif élevé de personnes mobilisées à plein temps. Pour le citoyen lambda, il est impossible de voter, de commenter ou de mesurer le poids d’une contribution. C’est dommageable, notamment pour la crédibilité du débat.
Pourquoi ajouter un référendum au Grand Débat National, pourvoyeur d’idées superflues pour un dirigeant qui a dit qu’il ne changerait pas de cap ? À quoi sert cette part de démocratie directe, plus contraignante ?
Ce référendum, qui n’est pas un référendum d’initiative populaire, sera strictement encadré, et les questions qui seront posées sont en réalité celles sur lesquelles on pense que le peuple donnera une réponse favorable, a fortiori si c’est un questionnaire à plusieurs questions. Sur un plan institutionnel, la possibilité pour le peuple de s’exprimer directement, de ne plus être ce « souverain captif » qu’évoquait André Tardieu durant l’entre-deux-guerres, revient souvent dans les revendications des Gilets jaunes, et Macron n’a rien à y perdre. Les Gilets jaunes auront l’impression de s’exprimer tandis que les technocrates auront ficelé le référendum de sorte qu’il n’y ait aucune mauvaise surprise à l’arrivée. Et ceci permettra de laisser de côté les véritables outils de la démocratie directe, comme le référendum d’initiative populaire ou, pire encore (mais encore plus démocratique) le référendum révocatoire, qui permet aux électeurs de mettre fin avant terme au mandat d’un de leurs élus, une perspective qui, comme on l’imagine, fait se dresser les cheveux sur la tête à la totalité de la classe politique.
On comprend qu’aucun politique français ne propose cette évolution. En revanche, Macron remet en cause le nombre de sénateurs, par exemple, et tout ce qui touche, en fait, l’organisation de la vie politique autour des partis. Un antiparlementarisme sous-jacent se ferait-il jour ?
Je dirais qu’il y a chez Macron un antiparlementarisme à peine inavoué, comme le montre de manière frappante son projet de révision constitutionnelle du 9 mai 2018, qui représente sur ce point une volte-face spectaculaire par rapport au mouvement de réhabilitation du parlement qui avait été initié par Chirac à partir de 1995. Au lieu de restaurer le corps législatif, on fait marche arrière, notamment sur le droit d’amendement, réduit à la portion congrue. Ensuite, que Macron ait ou non des « convictions » antiparlementaires, peu importe : il sait qu’un antiparlementarisme de bon aloi est assez largement partagé par les Français, qui ne voient plus très bien à quoi servent leurs députés et leurs sénateurs, mais qui en revanche savent parfaitement qu’ils leur coûtent cher. Macron joue donc sur du velours quand il propose de réduire le nombre des parlementaires, et donc de réduire la facture. Sur ce genre de questions, il sait sans risque d’erreur que les Français répondront « Oui », qu’ils soient ou non Gilets jaunes.
Les dirigeants français ont tendance à considérer que le référendum est un plébiscite et, en conséquence, utilisent peu cet outil.
La distinction entre référendum et plébiscite est très contestable. Tout référendum est forcément un plébiscite, sauf quand c’est un référendum automatique ou d’initiative populaire, puisqu’alors c’est le peuple qui se pose la question à lui-même. En revanche, dès lors que la question est posée par quelqu’un, on comprend qu’il n’y a pas vraiment de différence entre référendum et plébiscite : on répondra toujours à la question en fonction de celui qui la pose. Maintenant, ce qu’il faut noter, c’est que la dimension tragique du référendum introduite par De Gaulle en rapport avec la notion de responsabilité politique – autrement dit, je pars si les Français ne répondent pas par « un oui franc et massif » –, cette dimension, donc, qui donne un caractère révocatoire au référendum, a été complètement évacuée par tous ses successeurs. Chirac, lors des référendums de 2000 sur le quinquennat et de 2005 sur la constitution européenne, va jusqu’à préciser à l’avance qu’il restera en place quels que soient les résultats, déclarant que ces derniers ne peuvent avoir aucune incidence sur sa situation. En somme, si le référendum a été écarté par les dirigeants, ce n’est pas en raison de son côté « mise à mort », qu’ils ont écarté depuis belle lurette, mais parce que les élus de la république ont toujours eu une sainte horreur du référendum, qui contredit leur sentiment bien ancré que c’est à eux de décider : à eux, et pas au peuple ! On le voit bien en matière de démocratie locale où, depuis 2003, le référendum local aurait dû être utilisé de manière massive, alors qu’il ne l’a quasiment jamais été : le peuple, pensent spontanément les élus, n’a pas à usurper un pouvoir qu’il leur a légitimement délégué. Vous vous souvenez de la formule des cours de récréation : donner, c’est donner, reprendre, c’est voler.
Dans le cadre d’une démocratie contemporaine où l’on a de plus en plus la faculté de consulter réellement tout le peuple, la forme de ce Grand Débat a-t-elle quelques mérites ?
Non, car le vrai problème, c’est le fait de choisir, de décider. Autant une question posée par référendum permet de savoir qui est d’accord et qui ne l’est pas, autant un débat ne produit que de l’indécision : on ne peut synthétiser juridiquement le débat, pas plus que, selon Rousseau, on ne peut représenter la volonté. Un débat peut et même doit avoir lieu avant de répondre à la question, mais lui-même, en tant que tel, n’est pas susceptible d’être pris en compte. En clair, le débat public, quel qu’il soit, est forcément une impasse et, au fond, une duperie (on l’a vu avec celui qui vient d’être organisé sur la bioéthique). Ceux qui l’organisent savent ce qu’ils veulent obtenir, et le débat n’est là que pour donner au bon peuple l’impression qu’il n’est pas laissé pour compte, une fois de plus.
Propos recueillis par Philippe Mesnard