Face à la crise mondiale, les États sont devenus à la fois des remparts et les garants du maintien de l'ordre économique et social. Mais ne risquent-ils pas d'être exagérément fragilisés par la récession, les faillites d'entreprises et l'augmentation du chômage, qui viennent s'ajouter à un endettement souvent excessif ? La question, qui semblait encore Incongrue l'été dernier, peut désormais se poser : la faillite de l’État lui-même est-elle possible ?
Le 16 avril 2009, l'Agence France Trésor (AFT), organisme chargé de la gestion de la dette de l’État français, a procédé à l'adjudication de 8,57 milliards d'euros de titres de dette. Ce montant, en apparence considérable, est en réalité une opération courante dans la gestion de la dette française : l'AFT émet régulièrement des titres de dette de la France sur les marchés financiers ainsi, l’État français a emprunté 59,9 milliards d’euros depuis le 1er janvier 2009
I. Qu'est ce que la dette publique ?
Cette somme parait presque anecdotique, comparée au montant total de la dette publique française, estimée par l'Insee à 1327,1 milliards d'euros au quatrième trimestre 2008, et répartie comme suit
- 86,3 % pour l’État et organismes d'administrations centrales,
- 11,1 % pour les collectivités territoriales,
- 2,6% pour les organismes de Sécurité Sociale.
En 2007 François Fillon déclarait qu'il était « à la tête d'un État qui est en situation de faillite sur le plan financier ».
La formule, excessive, a permis d'attirer l'attention des médias sur la situation difficile que traversent les finances publiques françaises depuis la fin des Trente glorieuses. Elle a d'autant plus de poids qu'elle est émise par le Premier ministre d'un pays qui dispose d'une signature parmi les plus appréciées des prêteurs internationaux.
Elle a surtout permis de raviver des inquiétudes persistantes sur la situation financière des États développés, qui affichent presque tous des niveaux d’endettement apparemment alarmants. La crise que traverse l’économie mondiale jette le trouble sur les capacités réelles des États à faire face aux demandes insistantes de sauvetage des acteurs économiques.
Pour obtenir un tableau tout à fait exhaustif, il faudrait inclure dans le montant de la dette publique, la dette publique "hors bilan », c'est-à-dire l'ensemble des engagements pris par l’État qui ne sont pas juridiquement exigibles (essentiellement, les engagements de retraites des agents de l’État) : la dette publique française atteindrait alors près de 2000 milliards d'euros (en dépit des réserves méthodologiques liées au caractère subjectif des hypothèses de calcul de ces engagements hors bilan).
Néanmoins, cette situation, que l'on retrouve dans l'immense majorité des pays développés, n'est pas particulièrement préoccupante, malgré la gravité de la situation mondiale et la récession économique qui les frappe. Cette dernière pose cependant la question de la soutenabilité de la dette publique et tout particulièrement de sa croissance. Ainsi, la dette de la France a été multipliée par 5 depuis 1980.
La multiplication des déficits budgétaires depuis 1981 est la principale conséquence de cet emballement de la dette et du "choix de la facilité", selon les termes du rapport Pébereau de 2005 sur la dette publique française.
2. La dette, conséquence inévitable du déficit public
Les déficits publics correspondent au surplus de dépenses publiques par rapport aux recettes perçues par l’État (fiscales et non fiscales). Ce surplus de dépenses sur les recettes crée un besoin de financement qui doit être combler à court terme.
Les autorités publiques disposent théoriquement de quatre voies de sorties du déficit : le comblement par les excédents budgétaires des années précédentes, la hausse des prélèvements obligatoires, la monétisation du déficit (la fameuse "planche à billet") ou le recours à l’endettement. Les États disposant d'une souveraineté fiscale, budgétaire et monétaire peuvent en principe, à ces quatre instruments. Néanmoins les contraintes existent et elles sont nombreuses. En effet, à de rares exceptions de pays vertueux comme le Canada, l’existence d'excédent est une hypothèse d'école quand le déficit n'est pas une méthode de gestion habituelle du commerce extérieur (comme aux États-Unis). De plus, le niveau élevé des prélèvements obligatoires (comme dans les pays Scandinaves ou la France) interdit un recours supplémentaire à l'impôt, qui constitue d'ailleurs une décision politique souvent assortie d'une sanction électorale inévitable.
Enfin, la quasi-totalité des monnaies n’ayant pas le statut de monnaie internationale (disposant de la confiance internationale pour tout règlement international en devise comme le dollar ou l'euro), l'émission monétaire est exclue pour désintéresser des créanciers étrangers.
Le recours à la dette apparaît donc souvent comme une solution, évidente, d'autant plus indolore que les taux d'intérêt sont faibles, en raison d'une épargne mondiale abondante et de l'inexistence du risque de défaut comme ce fut le cas jusqu'à l'été 2007.
Les critères du Pacte de stabilité et de croissance pour les États membres de la zone Euro, issus du Traité de Maastricht entré en vigueur en 1993, imposent un seuil de 60 % du PIB à la dette publique brute et 3 % du PIB au déficit public, posant ainsi en principe des contraintes juridiques lourdes de modération budgétaire sur l'évolution des finances publiques. Pour autant, la dette représente une dépense toujours plus importante dans le budget des États. La France consacre, en 2008, 46 milliards d'euros au service de la dette, soit près de 20 % des dépenses publiques (ce qui représente le deuxième poste de dépenses publiques après l'éducation).
Une réduction dommageable des marges de manœuvre
Une dette publique conséquente s'avère aujourd'hui être un handicap de taille à court terme dans une économie développée, qui ampute sérieusement les marges de manœuvre dont disposent les autorités publiques dans la gestion de la crise économique.
Le budget de l’État souffre en premier lieu d'une baisse des recettes, liée à la baisse du PIB et aux différentes mesures fiscales à destination des entreprises et des ménages. Il fait pourtant face à une hausse accrue des dépenses associées aux différents plans de relance, aux différents amortisseurs sociaux. Par ailleurs, des inquiétudes formulées par certains observateurs font état de risques importants de défauts de paiements dans le tissu de PME/PMI, nécessitant d'importantes contributions de l'assurance-chômage - inquiétudes qui ne se limitent pas au cas français.
Cette réduction des marges de manœuvres est d'autant plus dommageable pour les économies dans lesquelles l’État joue un rôle important, comme la France où les dépenses publiques représentent structurellement plus de la moitié du PIB (52 % en 2008).
À long terme, les efforts de réduction de la dette publique risquent de pâtir des conséquences démographiques du vieillissement de la population des pays développés la réduction du nombre des actifs, le poids des pensions de retraite, et la nécessaire croissance des dépenses de santé est de nature à réduire encore les efforts de rationalisation et de réduction de la dépense publique.
À suivre