« Quelle sera la liberté des parlementaires de fixer l’impôt dans un système totalement mondialisé et dominé par la plus grande puissance économique mondiale ? », s’est interrogé début mai le sénateur Les Républicains (LR) de la Meuse, Gérard Longuet, lors d’une audition de Pascal Saint-Amans, qui coordonne les travaux de l’OCDE sur la mise en place d’un taux minimum d’imposition sur les sociétés au niveau mondial.
S’il aboutit, le projet de l’organisation entravera de fait la liberté d’action des élus et des Etats en ce qui concerne l’imposition des sociétés. « Selon vous, quelles marges de manœuvre subsistera-t-il à un Etat-nation en matière de politique fiscale, dès lors que la réglementation portant sur les grandes entreprises affectera inéluctablement, par capillarité, le comportement des plus petites entreprises ? », a-t-il poursuivi.
Contrairement aux traités européens, qui encadrent par exemple les taux de TVA au niveau communautaire, les travaux de l’OCDE ne s’imposent pas juridiquement à la France, à moins qu’elle ne choisisse de s’y conformer. Mais « les élus n’ont pas tort de s’inquiéter, parce que c’est une restriction de souveraineté parlementaire dont on a des marques de plus en plus visibles, estime Jean-Pierre Camby, professeur associé de droit constitutionnel à l’université de Versailles-Saint-Quentin. Depuis 2017, on constate que les moyens d’action et de fonctionnement ont été restreints ».
La pratique du pouvoir, en France, est de fait venue raboter des prérogatives que les textes limitent déjà assez strictement en matière budgétaire et fiscale – davantage en tout cas qu’aux Etats-Unis, où le Congrès a le monopole et la maîtrise absolue du processus législatif et pourrait très bien faire échouer les projets fiscaux de Joe Biden. En France, l’article 40 de la Constitution, dont les élus Didier Migaud et Jean Arthuis demandaient la suppression lorsqu’ils étaient présidents des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat en 2008, empêche ainsi les parlementaires de déposer des amendements qui auraient pour effet d’augmenter la dépense publique.
« Les contraintes institutionnelles sont très lourdes sur le vote du budget en France,poursuit Jean-Pierre Camby. C’est l’exécutif qui prépare, qui exécute, qui dispose seul du pouvoir de régulation budgétaire, même si la loi organique de 2001 a accru l’information parlementaire. Les élus ont un pouvoir d’amendement sur les dépenses mais, dans les faits, il fait bouger des masses très faibles. » Les parlementaires « ne votent qu’une autorisation de dépense, que le gouvernement demeure parfaitement libre de ne pas engager entièrement, estimait en juin le sénateur socialiste de Paris Rémi Féraud, lors d’un débat sur le sujet à la chambre haute. Il ne se prive d’ailleurs pas de le faire, lorsqu’il le juge opportun, et sans véritablement consulter le Parlement ».
Mais la réglementation européenne constitue une contrainte supplémentaire, pointent certains élus. « Le maître mot depuis vingt ans est celui-ci : ce n’est pas eurocompatible !, s’agace Pascal Savoldelli, sénateur communiste du Val-de-Marne. Quand nous commençons à examiner le projet de loi de finances, il a déjà été validé par la Commission européenne. Le Haut Conseil des finances publiques et la Cour des comptes ont vérifié s’il ne sortait pas des clous de ladite programmation des finances publiques, qui établit la conformité de notre politique budgétaire aux objectifs financiers, économiques et sociaux de la Commission européenne. »
S’ajoute à ce cadre réglementaire le sentiment que, depuis 2017, les marges de manœuvre des élus se sont encore réduites. « Ce qui contraint le Parlement, c’est surtout l’exécutif !, constate Gilles Carrez, député (LR) et ancien rapporteur du budget. L’Assemblée nationale n’a plus aucun pouvoir dans ce pays ! Les élus n’ont pas le droit de toucher une virgule aux textes budgétaires. Moi j’ai pu réécrire intégralement la réforme de la taxe professionnelle sous Sarkozy, main dans la main avec l’opposition ! »
Un sentiment partagé au Sénat. « Il en va de la loi de finances comme des autres textes législatifs, c’est une réalité : 80 % des textes adoptés par le Parlement sont d’initiative gouvernementale, déplore la sénatrice de l’Aube Vanina Paoli-Gagin (Indépendants). En clair, le gouvernement prend les initiatives, le Parlement les valide. »
Cette même question se trouve posée, sous une autre forme, par les travaux du rapporteur du budget Laurent Saint-Martin (La République en marche, LRM) et du président de la commission des finances Eric Woerth (LR) qui, avec l’appui de Bercy, sont à l’origine d’une proposition de loi organique, adoptée lundi 19 juillet par l’Assemblée, visant à imposer un plafond – une « norme » – qui contraindrait l’augmentation des dépenses publiques sur plusieurs années. Or contraindre la capacité du Parlement à voter chaque année dépenses et recettes, en les plafonnant dans la durée, revient à restreindre des pouvoirs protégés par la Constitution – celle-ci garantit le principe de l’« annualité budgétaire », en vigueur depuis 1817. Le ministre de l’économie et des finances, Bruno Le Maire, s’est d’ailleurs dit favorable à une modification constitutionnelle sur le sujet à plusieurs reprises, même si personne ne semble y croire à court terme.
« Le caractère annuel du budget empêche de prendre des engagements à moyen terme, juge pour sa part le député LRM Roland Lescure, président de la commission des affaires économiques. Pour la défense, pour la recherche, on est obligés de passer par des lois organiques pour inscrire nos actions dans la durée. »
En somme, une nouvelle forme de « Parlement croupion » à la sauce macronienne mais que Oliver Cromwell n’aurait pas désavouée !
Le 28 juillet 2021. Pour le CER, Jean-Yves Pons, CJA.