XXVIe université annuelle du Club de l’Horloge. « La France en faillite ? Pourquoi nous croulons sous les dettes et les impôts » 9-10 octobre 2010
L'Etat tient-il ses promesses ? Histoire de la dette publique en France (résumé)
Intervention de François-Georges Dreyfus
professeur émérite à la Sorbonne
Le temps des rois (1200-1814)
Depuis que la France existe en tant qu'Etat, c'est-à-dire depuis le règne de Philippe Auguste, ses budgets sont dans les deux tiers des cas en déficit : cet endettement est permanent. Ces situations difficiles pour les finances du royaume sont dans la plupart des cas réglées par des expédients, que Philippe le Bel utilisera sans vergogne : diminution du poids d'or ou d'argent dans les pièces de monnaie, liquidation de l'ordre des templiers, expulsion des juifs et des « lombards » (banquiers italiens). Si, après le règne de Philippe le Bel, la situation financière est stabilisée, elle devient dramatique avec la guerre de Cent ans. Pour réguler les finances royales, Charles VII s'appuie sur le grand banquier de l'époque, Jacques Cœur, et Louis XI poursuivra une politique d'assainissement financier en s'engageant dans une politique économique fondée sur l'intervention de l'Etat.
Tout cela est mis à mal par les politiques belliqueuses de ses successeurs, Charles VIII, Louis XII, François Ier, Henri II : de 1490 à 1559 (traité du Cateau-Cambrésis), la France est en guerre, cela n'arrange pas les finances publiques ; et à la mort d'Henri II (1559) commencent les guerres de religion, qui perdureront jusqu'à l'édit de Nantes (1598) et même (siège de la Rochelle) jusqu'à l'édit de grâce d'Alais (1629). Henri IV et Sully avaient, pour réguler la dette, entretenu l'idée de vendre les offices, mais cela freine les investissements économiques. Richelieu, lui, règle le problème de la dette par l'inflation ; la Fronde et le règne de Louis XIV mettent à mal la situation financière de l'Etat, bien que la politique de Colbert favorise une croissance économique. Elle permet de construire Versailles tout en maintenant une armée solide, une politique de fortifications, une marine efficace, mais les crises économiques qui se succèdent après 1690 réduisent ces efforts à néant. La banqueroute de Law après 1715, qui est en fait pour une large part une banqueroute de l'Etat, permet d'apurer une partie de la dette.
Louis XV connaît les mêmes difficultés ; là encore, les conflits, Succession d'Autriche et guerre de Sept ans, n'arrangent pas la situation, d'autant que l'on assiste à une politique de grands travaux immobiliers (place de la Concorde, école militaire, etc...) et de mise en place d'infrastructures. Mais toutes les tentatives de réforme fiscale (par exemple le vingtième de Machault d'Arnouville ou celles du triumvirat de 1770) avortent. Le règne de Louis XVI sera plus catastrophique encore (la guerre d'indépendance des Etats-Unis coûte très cher) et l'échec des réformes (Turgot, Calonne) est un des éléments essentiels qui conduit à la Révolution.
Pour pallier la dette, la Constituante a confisqué les biens du clergé et mis en place une monnaie de papier, l'assignat, qui deviendra très vite une monnaie de singe. L'orthodoxie financière réapparaît avec le franc Germinal créé par Bonaparte.
La prospérité et les victoires avec le droit du vainqueur permettent d'équilibrer les budgets jusqu'en 1811. La chute de l'Empire coûte cher, mais heureusement la France n'a pas à payer d'indemnité de guerre lors des deux traités de Paris (1814 et 1815).
Le temps des bourgeois
Le XIXe siècle fait exception dans notre histoire financière. De 1814 à 1870, la France est en paix : les conflits sont extérieurs : Espagne, Algérie, Crimée, Italie. A partir des années 1820, la France s'enrichit lentement et, comme le demande le baron Louis, on fait une bonne politique, ce qui donne une bonne finance. La guerre franco-allemande fait découvrir une France riche et le poids de la dette publique est faible. Mais il s'agit d'une France malthusienne, à la seule exception notable de l'époque de Napoléon III. De 1815 à 1913, plus de la moitié des budgets sont excédentaires, mais l'on vit chichement, sauf sous le Second Empire : de 1840 à 1850, la France construit 1.000 km de voies ferrées, les Allemagnes 5.000... Sous la IIIe République, Freycinet lance un programme de grands travaux, la moitié n'est pas exécuté, tel le grand canal du Nord qui sera terminé vers 2014 !!! L'affaire de Panama illustre fort bien le malthusianisme des « nouvelles classes moyennes » (Gambetta).
Le temps des déficits
1914 marque une rupture : c'est la Grande guerre ; elle coûte 174 milliards de francs-or, dont 80% sont couverts par l'emprunt. On assiste dès lors à une dévaluation monétaire. De 1919 à 1938, seuls quatre budgets sont excédentaires, pour 10 milliards de francs. Ce sont les budgets Poincaré (1926 - 1927 - 1928 - 1929). Cela ne compense pas les 49 milliards de la période 1920-1925 et de 1930 à 1938 la totalité des déficits représente plus de 110 milliards de francs-or ; on rappellera que le franc a été dévalué par Poincaré, puis par le Front populaire en 1936.
La Seconde guerre mondiale, la défaite, l'occupation vont entraîner des dettes considérables, que l'on couvre plus ou moins par des emprunts, tel l'emprunt Pinay en 1952. Mais le poids de la guerre, la reconstruction pèsent lourdement sur les finances, aussi aucun budget de la IVe n'est-il excédentaire ; ne le seront seulement sous la Ve que les budgets de l'ère Pompidou : le déficit représentant de 0,5% à 4% (en 1975) du PIB entre 1959 et 1976, contre une moyenne de 4,81% pour la période 1947-1958.
En 2007, la dette publique de la France au sens du traité de Maastricht est de 63,7%, moins que l'Allemagne (67,9%), mais plus que l'Espagne (39%) et l'Irlande (24,9%), l'Italie et la Grèce étant au sommet avec respectivement 106,8% et 104,6%.
Durant la période juste avant la crise de 2008, le déficit budgétaire avait été ramené à 3% du PIB en 2006 et 2,5% en 2007. Quant au poids de la dette, il représentait 18% du budget en 1990, 34% en 1996, 37% en 2002, 39% en 2007.
On le voit, du XIIIe siècle au XXIe, les budgets français sont très majoritairement déficitaires. Se pose alors un problème : dans quelle mesure le poids de la dette a-t-il joué un rôle dans l'histoire de notre pays ? En dehors, bien entendu, du cas de la Révolution de 1789, il n'est pas évident qu'il ait été aussi nocif qu'on le dit.
François-Georges Dreyfus
professeur émérite à la Sorbonne