La mise sous tutelle des Etats en matière budgétaire n'était qu'une étape. Il faut savoir enfin que l'intention des Etats de la zone euro est d'aller au-delà des dispositions convenues dans le TSCG ("pacte budgétaire"). Ils l'ont dit dans leur déclaration du 9 décembre 2011: "Pour le plus long terme, nous continuerons à rechercher la manière d'approfondir encore l'intégration budgétaire." Comprenons bien que le mot "intégration" aboutit en fait à la fusion des Etats au moins dans le domaine en cause. L'analyse complète de Romain Rochas pour l'Observatoire de l'Europe.
Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG)
Par quels moyens espèrent-ils sauver l'euro? [1]
INTRODUCTION: LES SOURCES DU TRAITÉ
La succession sans cesse accélérée et aggravée des séquences de la crise euro entraîne un prurit de réformes de plus en plus ambitieuses, voire téméraires de la part de l'Union européenne et plus spécialement des Etats de l'eurozone. De déclarations en déclarations, les Etats membres de l'eurozone confirment les décisions déjà prises, y ajoutent une nouvelle brassée de décisions nouvelles ou d'aggravations de décisions antérieures, et annoncent des décisions non encore formalisées mais dont le principe est retenu par anticipation.
Il ne suffit donc pas d'identifier chaque concept introduit par ces initiatives, il faut préciser en outre à quelle date on se situe, car tous ces concepts évoluent de réforme en réforme. Pacte de stabilité et de croissance. Lequel? Le Pacte originaire, de 1997? La version révisée de 2005? Ou le Pacte renforcé de 2011? Mécanisme européen de stabilité (MES). Celui de 2011? Ou celui de 2012? Coordination des politiques économiques. Telle qu'elle résulte du traité de Lisbonne adopté en 2007? Telle qu'elle a été renforcée dans le cadre du "paquet" de 6 propositions de la Commission approuvé par le Conseil et le Parlement européen en novembre 2011? Telle qu'elle devra résulter de la mise en œuvre du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) signé le 2 mars 2012 et actuellement en cours de ratification par les Etats signataires?
Le TSCG résulte d'idées qui ont mûri en plusieurs étapes. Il contient trois parties essentielles:
- un "Pacte budgétaire" (c'est le titre III du traité);
- un renforcement de la "coordination des politiques économiques" et de la "convergence" (titre IV);
- un renforcement de la gouvernance de la zone euro" (titre V).
Sans remonter à un passé trop lointain, l'idée de Pacte budgétaire dérive de l'adoption le 25 mars 2011 par les chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone euro, plus 6 Etats membres de l'Union n'ayant pas adopté l'euro,[2] soit par 23 Etats membres de l'UE,[3] du concept de "Pacte pour l'euro plus". Les éléments du "Pacte budgétaire" ont été progressivement précisés le 26 octobre 2011 par un "Sommet de l'euro", puis le 9 décembre 2011 par une Déclaration des chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone euro.
Le renforcement de la coordination des politiques économiques a été progressivement précisé au cours des mêmes réunions et énoncé dans les mêmes déclarations.
Quant aux dispositions pour une meilleure gouvernance de la zone euro, elles ont été imaginées lors du même Sommet du 26 octobre 2011, puis rappelées et précisées le 9 décembre 2011.
I.- PHILOSOPHIE SOUS-JACENTE AU TRAITÉ
Devant la crise de plus en plus grave de la zone euro, les remèdes à mettre en œuvre se partagent entre deux tendances opposées.
Pour les uns, qui sont encore minoritaires dans les sphères officielles, encore que leur nombre ne cesse de croître, on a été trop loin, le système de la monnaie unique nous a engagés dans une impasse. Il faut donc opérer un retour en arrière. Celui-ci peut certes prendre bien des formes: éclatement de la zone euro en deux ou plusieurs sous-zones monétaires; sortie de l'euro de certains Etats; rétablissement des monnaies nationales, avec ou non maintien d'une "monnaie commune" pour les échanges extérieurs de l'Union.
Pour les autres, les déboires de l'Europe sont dus au fait qu'on n'a pas été assez loin dans l'intégration. En en rajoutant une couche, tout ira bien. Lorsque des déséquilibres internes apparaissent entre partenaires au sein d'une zone de monnaie unique, on peut certes rompre l'union monétaire et revenir au procédé des dévaluations de certaines monnaies par rapport aux autres, mais cette rupture aurait, selon les tenants de cette thèse, des conséquences catastrophiques. Conséquences sans doute très exagérées dans un esprit de propagande. La seule voie de salut serait pour eux de doubler l'union monétaire d'une union budgétaire et même économique, de "mutualiser les dettes", c'est-à-dire de faire que les dettes des uns deviennent les dettes de tous, voire de faire de l'Union une "union de transferts" dans laquelle les graves déséquilibres économiques et sociaux engendrés par une zone d'union monétaire "non optimale"[4] sont surcompensés par des transferts massifs de ressources, c'est-à-dire par un subventionnement systématique et permanent des régions ou pays en perte de vitesse aux frais des pays et régions en flèche.
Le TSCG s'inscrit délibérément dans cette seconde orientation, sans cependant en épuiser toutes les recettes.
II.- CONTENU DU TRAITÉ
a) "Pacte budgétaire" (titre III)
- le traité réduit encore la marge de déficit public tolérée en pourcentage du PIB;
- la trajectoire et le calendrier de cette réduction doit être précisé, Etat par Etat;
- les Etats doivent mette en place des règles nationales contraignantes, de niveau constitutionnel, ou tout au moins dont le respect au cours de la procédure budgétaire est garanti;
- ce sont les institutions de l'UE qui définissent les bases et principes de ces règles nationales;
- les choix budgétaires des Etats signataires du traité sont encadrés avant adoption et surveillés dans leur exécution par les institutions de l'UE;
- la réduction de l'endettement est également soumise à un encadrement précis;
- les positions de la Commission n'ont pas à être adoptées par une majorité qualifiée; bien au contraire, il faut une majorité qualifiée pour les rejeter (règle de la majorité inversée);
- des sanctions financières peuvent être infligées par la Cour de justice de l'UE aux Etats signataires ne respectant pas leurs obligations de réduction du déficit budgétaire.
b) Coordination des politiques économiques et convergence (titre IV)
La coordination des politiques économiques selon le TSCG s'inscrit dans les dispositions qui figurent déjà depuis longtemps dans les traités de l'Union. Mais le TSCG renforce les contraintes imposées dans ce domaine au niveau européen sur les Etats membres.
c) Gouvernance de la zone euro (titre V)
Des "Sommets" de la zone euro, c'est-à-dire des réunions des chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone euro, se tiendront au moins deux fois par an.
III.- L'UNION EUROPÉENNE SE LÉZARDE
L'Union européenne, c'est à ce jour 27 Etats membres.
Cependant, les 27 se partagent entre 17 Etats ayant l'euro comme monnaie et 10 Etats qui ont conservé jusqu'à maintenant leur monnaie nationale. Cela fait déjà un premier clivage.
Toutefois ce clivage est prévu par les traités européens. Pour 2 Etats parmi les 10, le Royaume uni et le Danemark, une exception à l'obligation de jeter aux orties leur monnaie nationale et de rallier la zone euro a été prévue dans les traités eux-mêmes, depuis le traité de Maëstricht. Et tous les Etats signataires desdits traités ont ratifié d'une même plume les mêmes dispositions prévoyant ces deux exceptions. La fiction d'un droit européen commun à tous a ainsi pu être préservée.
Quant aux autres Etats échappant encore à l'euro - actuellement donc 8 Etats -, leur situation est censée n'être que provisoire. Ils bénéficient de ce que les traités appellent une "dérogation" justifiée provisoirement par le fait qu'ils ne respectent pas encore les critères de convergence exigés pour accéder enfin au club euro. Ces Etats retardataires sont toutefois censés mettre tout en œuvre pour répondre bientôt correctement aux critères de convergence. Nous en sommes ainsi déjà à 3 catégories d'Etats.
Nous allons pourtant devoir définir une autre catégorie. La Suède, en effet, échappe à l'euro non parce qu'elle aurait été incapable de respecter les critères de convergence, mais parce que les Suédois se sont prononcés majoritairement par référendum contre l'adoption de l'euro dans leur pays. Pourtant, selon les traités, les pays, à l'exception des deux pays exemptés, n'ont pas le choix de refuser l'euro. Dans les traités, la Suède ne fait l'objet d'aucun régime spécial. Donc, pour laisser les Suédois tranquilles, tout le monde fait semblant d'assimiler le cas de la Suède à celui des 7 autres Etats censés rejoindre le club dès que possible. En réalité, la Suède conserve sa situation actuelle en violation des traités qu'elle a ratifiés comme les autres. Mais il est clair que jamais les institutions ne s'aviseront de remettre en cause un rejet de l'euro qui, bon gré mal gré, a fait jurisprudence. Nous voici donc parvenus à 4 catégories.
Jusque là, en fermant il est vrai les yeux sur l'anomalie suédoise, on peut encore essayer de nous faire croire que les 27 Etats membres de l'Union sont régis par le même droit européen, celui des traités de l'Union. Mais la crise de l'euro a considérablement aggravé et multiplié les clivages entre plusieurs zones géographiques au sein de l'Union, zones régies désormais par des régimes juridiques distincts. D'une part le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui n'est applicable qu'aux 17 Etats de l'eurozone, ne tient plus sa spécificité juridique de dispositions relevant du droit de l'Union, comme c'est le cas de l'euro, réservé à certains Etats mais prévu dans les traités ratifiés par les 27, ou encore des coopérations renforcées, mises en œuvre par des groupes restreints d'Etats, mais en vertu du droit de l'Union, et étroitement pilotées par les institutions de celle-ci, spécialement par la Commission.
Le MES résulte d'un traité intergouvernemental sui generis, signé seulement par les 17 Etats de l'eurozone, et ne dérivant pas du droit de l'Union [5], ce qui contribue à faire de l'eurozone une entité en soi, et non plus simplement une partie de l'Union.
Le TSCG engendre lui aussi un fractionnement de l'Union, mais c'est un autre fractionnement que celui qui résulte du traité MES. Dans son premier concept, celui qui a été esquissé le 25 mars 2011, il regroupait, on l'a vu, 23 Etats membres de l'Union, 4 Etats ne s'étant pas associé à l'aventure: Royaume uni, Suède, République tchèque, Hongrie. Finalement, lorsqu'il s'est agi de signer le projet de traité, le 2 mars 2012, il ne manquait plus que 2 Etats à l'appel, le Royaume Uni et la République tchèque. Mais qu'il en manque 4 ou seulement 2, le résultat est le même: le traité ne pouvait être considéré comme un traité de l'Union. Car toute modification aux traités de l'Union exige l'accord de tous les Etats membres de celle-ci. C'est pourquoi le TSCG, qui développe beaucoup de considérants, ne comporte aucun visa. Après les considérants, on passe immédiatement aux articles. Le traité de Lisbonne, lui, ne comportait pas non plus de visas, mais un seul considérant libellé comme suit:
[Liste des signataires,]
"souhaitant compléter le processus lancé par le traité d'Amsterdam et par le traité de Nice en vue de renforcer l'efficacité et la légitimité démocratique de l'Union et d'améliorer la cohérence de son action,"
C'était une référence aux traités de l'Union et à leurs derniers avatars. Ainsi le traité de Lisbonne se rattachait à la longue série des traités de l'Union. Tel n'est pas le cas du TSCG.
Pourtant les auteurs du traité espéraient bien en faire un traité de l'Union. L'opposition des deux Etats les en a empêchés, mais le texte du traité montre que les signataires espèrent encore un ralliement des récalcitrants. L'article 15, avant-dernier article du TSCG, dispose que les Etats membres de l'UE non signataires du traité peuvent y adhérer à tout moment. Et l'article 16, dernier article, précise: "Dans un délai de cinq ans maximum à compter de la date d'entrée en vigueur du présent traité, … les mesures nécessaires sont prises …, afin d'intégrer le contenu du présent traité dans le cadre juridique de l'Union européenne." On ne voit pas comment cela pourrait se faire sans l'accord de tous les Etats de l'Union.
Cette situation confère au TSCG un caractère particulier. D'une part la plupart de ses dispositions sont définies comme des mesures d'application d'articles des traités de l'Union et donc comme n'étant jamais contradictoires avec ces traités. D'autre part, puisque deux Etats n'ont pas signé, ces dispositions ne leur seront pas applicables.
L'éclatement de l'Union induit par le TSCG est donc à la fois moins grave et plus grave que celui qui résulte du traité de MES. Moins grave en ce sens que les dispositions du TSCG ne sont qu'une prolifération juridique à partir de certaines dispositions des traités de l'Union et s'y rattachent, souvent explicitement, alors que le traité instituant le MES avait mis à l'écart la philosophie et les mécanismes de l'Union pour en créer de nouveaux. Mais plus grave en ce sens que, cette fois, l'impossibilité de rattacher le TSCG aux traités de l'Union résulte d'un désaccord de fond entre les Etats membres de celle-ci. On assiste pour la première fois à une "dissidence" au sein de l'Union. Dans le credo européen encore complété du fait du TSCG, certains Etats refusent de souscrire aux nouveaux dogmes.
Les clivages introduits par le TSCG pourraient le cas échéant devenir encore plus complexes que cela. On le comprendra en lisant les articles relatifs à la ratification du traité et à son entrée en vigueur. L'article 12, § 2, prévoit que le traité entrera en vigueur dès que 12 Etats de l'eurozone l'auront ratifié. Tant qu'un Etat de l'eurozone n'a pas ratifié le traité, il ne lui est pas applicable (même article, § 3).
Quant aux Etats ne faisant pas partie de l'eurozone, le traité leur sera applicable à une double condition:
- lorsqu'ils auront ratifié;
- lorsqu'ils seront entrés dans l'eurozone.
Toutefois, sans attendre son admission dans l'eurozone, un Etat signataire n'en faisant pas partie lors de la signature pourra déclarer que lui seront applicables sans attendre son entrée dans la zone les dispositions relatives au Pacte budgétaire (titre III) et à la coordination des politiques économiques et à la convergence (titre IV), autrement dit tout le traité sauf ce qui ne concerne par nature que les Etats de l'eurozone, à savoir les dispositions sur les Sommets de l'euro (titre V).
Ces règles complexes sur l'entrée en vigueur peuvent être la source de multiples clivages. Clivage entre plusieurs sortes d'Etats: les Etats n'ayant pas encore ratifié; les Etats de l'eurozone ayant ratifié; les Etats hors eurozone auxquels, quoiqu'ayant ratifié, le traité ne sera pas applicable; et les Etats hors eurozone ayant ratifié et auxquels une partie du traité sera applicable. Et clivage entre plusieurs parties du traité, certaines étant applicable à un contingent moins nombreux d'Etats que d'autres.
IV.- CONSÉQUENCES DE LA RUPTURE AVEC LA RÈGLE DE L'UNANIMITÉ
Ces dispositions qui rompent avec la règle de l'unanimité et permettent une entrée en vigueur partielle avant ratification générale constituent une difficulté supplémentaire pour intégrer le TSCG "dans le cadre juridique de l'Union européenne", comme l'espère l'article 16, puisque l'adoption et la modification des traités de l'Union sont encore à ce jour régis par la règle de l'unanimité.
Cette rupture avec la règle de l'unanimité modifie profondément la philosophie politique des traités européens. Les traités, au lieu de définir un régime commun à tous et qui, pour cette raison, nécessite l'accord de tous, deviennent un menu "à la carte", applicable à 12, à 13, à 14 Etats ou davantage. La porte s'entrouvre vers une Europe à géométrie variable.
La rupture de l'unanimité manifeste aussi un autre phénomène qui pourrait peser de plus en plus lourd. A vouloir en faire trop, la façade d'accord enthousiaste sur les progrès toujours bienfaisants de la construction européenne fait place peu à peu à des doutes et des réticences croissantes. Le mécontentement couve et enfle parmi les peuples devant une entreprise de plus en plus démesurée et délirante. Si ce diagnostic est juste, les deux Etats récalcitrants, bien loin de se rallier, pourraient faire des émules.
Les clivages évoqués pourraient donc bien séparer non seulement des zones soumises à des régimes juridiques différents, mais aussi des Etats aux conceptions politiques divergentes.
V.- L'ULTRA-TECHNIQUE ET LE FLOU SE COTOIENT
D'un côté, le TSCG entre dans des détails techniques et technocratiques délirants, d'un autre côté, certains aspects restent dans un "flou artistique".
1°) D'un côté, une technicité délirante
Le législateur européen semble croire que plus ses prescriptions entreront dans les détails, plus on aura de chance de maîtriser le destin de l'Europe. C'est dans la question de la réduction des déficits budgétaires que l'obsession d'une technicité pointilleuse est le plus manifeste. Le Pacte de stabilité, première manière, tolérait pour tous les membres de l'Union des déficits allant jusqu'à 3 % du PIB. Des sanctions financières n'étaient prévues que pour des déficits plus graves, et n'étaient applicables qu'aux Etats de l'eurozone. Le Pacte de stabilité révisé (en novembre 2011) maintient le dispositif relatif aux déficits supérieurs à 3 %, mais y superpose un nouveau repère, celui des déficits supérieurs à 1 %. Pour mesurer le déficit en cause, ce n'est plus le solde brut qui est pris en considération, mais le "solde structurel" corrigé des "variations saisonnières et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires".[6] Les Etats de l'eurozone doivent se fixer un "objectif à moyen terme", révisable tous les 3 ans, propre à chaque Etat, et fixant au déficit une limite de 1 % du PIB.
Le TSCG aggrave la rigueur ainsi définie en imposant à tous les signataires de se fixer un "objectif à moyen terme" ayant pour effet de réduire le déficit non plus à 1 %, mais à 0,5 % tout au plus. Une "trajectoire" définit les étapes qui permettront d'atteindre "l'objectif à moyen terme". Pour respecter cette trajectoire, les Etats établissent chaque année un "programme de stabilité" qu'ils présentent aux institutions de l'Union. Nous verrons plus loin que cette "présentation" n'est pas sans conséquence: elle permet aux institutions d'imposer des choix aux Etats.
2°) Dans d'autres domaines, un flou artistique
On prévoit des réunions, mais on ne précise guère ce qui pourra en ressortir de concret. Lors des Sommets de l'eurozone, les chefs d'Etat ou de gouvernement "se réunissent", mais "de manière informelle". Ces sommets sont prévus "afin de discuter des questions" relatives à la monnaie unique. On "discute", mais pour quel résultat pratique? Le Président de la Commission, les Etats signataires n'appartenant pas à la zone euro "participent" à ces réunions, le président de la BCE "est invité", le Président du Parlement européen, celui de l'eurogroupe, "peuvent être invités", mais les uns et les autres avec quels pouvoirs? Comme simples observateurs ou avec voie délibérative? (article 12.) La restriction sur l'invitation seulement "possible" du président de l'eurogroupe est vraiment surprenante, et même humiliante pour ce dernier. Y aurait-il là une bataille politique contre M. Juncker? Il est prévu que le Parlement européen et les Parlements nationaux organisent une conférence réunissant certains de leurs membres, et c'est pour y "débattre des politiques budgétaires" (article 13). Réunions informelles, discussions, participations variées, débats, l'eurozone se résume-t-elle à des parlottes?
Il faut toutefois signaler au sujet de la gouvernance de la zone euro une réforme qui pourrait devenir significative. Prenant conscience que, désormais, bien des affaires ne concernent que la zone euro, à côté de celles qui concernent toute l'Union, les auteurs du TSCG ont cherché à institutionnaliser des procédures et des organes propres à la seule eurozone, mais calqués sur celles et ceux de l'Union.
De même qu'il y a pour l'Union des "Sommets européens", c'est-à-dire des réunions des Chefs d'Etat ou de gouvernement des 27, de même il y aura des "Sommets de la zone euro" au moins deux fois par an, et réunissant les Chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone. De même qu'à côté de la présidence semestrielle de l'Union, tenue successivement par les Etats membres, il a été institué une Présidence du Conseil européen, de même, à côté de la présidence de l'eurogroupe – il est vrai non rotative, puisque M. Juncker, le Luxembourgeois, tient cette présidence depuis fort longtemps -, on institue une présidence du Sommet de l'eurozone. Le parallélisme avec l'Union ne s'arrête pas là: en effet le président du Sommet de l'eurozone est élu par les chefs d'Etat ou de gouvernement de ladite zone "lors de l'élection du Président du Conseil européen et pour un mandat de durée identique" (article 12, § 1).
Il existe un signe révélateur des intentions de certains, qu'on trouve non dans le traité, mais dans une réunion des chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone euro. On sait que le Président du Conseil européen ne doit pas être un chef d'Etat ou de gouvernement, mais une personnalité européenne compétente, solution qui éloigne un peu plus le système des principes démocratiques. Or on lit dans le compte-rendu du Sommet de la zone euro du 26 octobre 2011: "Une décision pour déterminer si" le président de l'eurogroupe "devrait être élu parmi les membres de l'eurogroupe ou être un président à plein temps en poste à Bruxelles sera prise lors de l'achèvement du mandat du titulaire actuel". Là encore on passerait de la démocratie à un peu plus de technocratie. Et puis, n'est-ce pas un autre signe d'une offensive contre M. Juncker?
Nous avons déjà vu dans le traité instituant le MES que certaines dispositions pourtant importantes ne sont mentionnées que dans les considérants, alors que les considérants, en bonne technique juridique, ne doivent servir qu'à éclairer et justifier les dispositions qui, elles, ne doivent figurer qu'aux articles. Cette pratique déplorable a, semble-t-il, pour visée de réduire ce qui pourrait constituer des dispositions formelles et opérationnelles à de simples intentions non contraignantes. On retrouve le procédé dans le TSCG.
Pourquoi n'énonce-t-on que dans des considérants les critères permettant de définir les "objectifs à moyen terme" des Etats? (12e et 14e considérants.) Les signataires reconnaissent la nécessité "de respecter, dans la mise en œuvre du … traité, le rôle spécifique des partenaires sociaux" (19e considérant). Mais où donc cette bonne intention est-elle prise en compte par les procédures détaillées établies dans les articles? En principe, l'octroi d'une assistance financière dans le cadre du MES présupposera la ratification du TSCG par l'éventuel bénéficiaire. Dans le MES, cette règle ne figure que dans un considérant. Il en est de même dans le TSCG (25e considérant), et donc cette condition ne doit pas être considérée comme une condition contraignante.
Plus généralement, on constate que tout le titre IV relatif à la coordination des politiques économiques et à la convergence, s'il est très large quant au champ de ses ambitions, est formulé en termes très généraux d'intentions et de vœux pieux manquant de relais opérationnels concrets. C'est ainsi que les parties contractantes "s'engagent à œuvrer conjointement…", elles "entreprennent les actions et adoptent les mesures nécessaires dans tous les domaines…" (article 9). Tout cela est à la fois très ambitieux et bien vague!
VI.- LA CONFISCATION DE LA SOUVRAINETÉ BUDGÉTAIRE DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION
La volonté de confisquer la souveraineté budgétaire des Etats constitue la clé qui ouvre à la compréhension de l'ensemble du traité. Cette confiscation résulte d'une série de dispositions qui méritent d'être analysées de façon distincte.
1°) Les Etats signataires doivent s'auto-contraindre à certaines règles qui les lieront désormais
L'adoption de règles constitutionnelles "ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon" et tendant à assurer l'équilibre budgétaire [7] (article 3, § 2) en est l'illustration la plus typique. La technicité des règles retenues sur la question du déficit et de sa correction constitue le déploiement de cette "règle d'or", déploiement par lequel les Etats signataires se lient eux-mêmes les mains.
Un mécanisme de correction "automatique" (sic) des écarts constatés par rapport à la trajectoire prévue pour la correction du déficit doit être définie en droit national, au moyen de dispositions permanentes, "sur la base de principes communs proposés par la Commission (et approuvés par qui?)(article 3, § 2).
Des institutions nationales indépendantes seront chargées de vérifier le respect de ces règles de réduction des déficits (ibidem). L'indépendance en cause, qui s'exerce par rapport aux gouvernements et aux Parlements des Etats, fait penser à l'indépendance de la BCE qui s'exerce à l'encontre des pouvoirs nationaux et même des autres institutions européennes.
De façon analogue, si le ratio d'endettement d'un Etat signataire dépasse 60 % de son PIB, cet Etat devra réduire le ratio selon le rythme moyen d' 1/20e par an (article 4).
2°) Contrôle ex ante et contrôle ex post
En droit budgétaire public, on distingue le contrôle ex ante et le contrôle ex post. Le contrôle ex ante est exercé par des instances dont l'avis favorable est une condition préalable à l'adoption et la mise en œuvre d'une décision. Tel est le cas en droit français du visa du Contrôleur financier, nécessaire avant toute décision engageant des ressources publiques.
Le contrôle ex post intervient après exécution budgétaire pour vérifier que cette exécution s'est faite en conformité avec le droit et imposer le cas échéant certaines corrections. Tel est le cas des rapports et avis d'une Cour des comptes, ou encore de la commission du contrôle budgétaire d'une assemblée parlementaire.
Le TSCG enserre la liberté des choix budgétaires des Etats signataires d'un faisceau de lourdes contraintes intervenant à la fois avant le vote des budgets et après leur exécution.
Avant d'arrêter leurs choix budgétaires, les Etats signataires doivent tenir compte des contraintes suivantes:
- le calendrier de la convergence vers "l'objectif à moyen terme" est proposé par la Commission (et arrêté par qui?)(article 3, § 1, b);
- les parties contractantes donnent à l'avance au Conseil et à la Commission des indications sur leurs plans d'émissions de dette publique (article 6);
- toutes les grandes réformes de politique économique que les signataires envisagent doivent être "débattues au préalable et, au besoin, coordonnées" (article 11).
Après exécution du budget,
- "les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme … font l'objet d'une évaluation globale … comprenant une analyse des dépenses …" (article 3, § 1, b);
- l'existence d'un déficit excessif dû au non respect du critère de la dette sera décidée conformément à la procédure prévue à l'article 126 du TFUE (article 4). Cet article comporte à la fois un contrôle ex ante et un contrôle ex post du déficit. Ici, le TSCG ne fait que rappeler une procédure déjà définie dans le traité de Lisbonne;
- "une partie contractante qui fait l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs … met en place un programme de partenariat budgétaire et économique comportant une description détaillée des réformes structurelles à établir et à mettre en œuvre pour assurer une correction effective …" (article 5, § 1);
- ces programmes de partenariat doivent être approuvés par le Conseil et la Commission (ibidem);
- un suivi de leur mise en œuvre et des "plans budgétaires annuels" qui s'y rattachent sera assuré par le Conseil et la Commission (article 5, § 2).
3°) Les mécanismes prévus organisent une ingérence dans la définition du contenu du budget et de la politique économique nationale
Les mécanismes à mettre en place en vertu du TSCG ne se limitent pas à contrôler globalement la réduction du déficit, autrement dit l'évolution de la différence entre recettes et dépenses. Ils organisent une véritable ingérence dans les choix internes au budget, surveillant les "réformes structurelles" de nature à "assurer une correction effective et durable" du déficit (article 5, § 1). Et cette ingérence déborde du budget pour s'étendre à la politique économique. D'où le "programme de partenariat budgétaire et économique", dont l'appellation met bien en lumière que politique budgétaire et politique économique ne sont plus des politiques nationales, mais sont définies par concertation de tous les "partenaires" européens.
L'évaluation des progrès réalisés comprend une "analyse des dépenses"
(article 3, § 1, b). Il s'agit bien d'un contrôle de contenu.
Mais il ne s'agit pas seulement de pénétrer dans les procédures budgétaires. Il s'agit aussi de se mêler des choix de politique économique, comme on l'a vu. La coordination vise en effet non seulement à:
- empêcher le déclenchement au niveau d'un Etat d'un processus conduisant à un déficit croissant et désormais incontrôlable;
- éviter un phénomène de dominos et de contagion risquant d'affecter de proche en proche toute la zone euro.
Elle vise aussi à:
- favoriser un bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire,
- promouvoir la croissance;
- renforcer la compétitivité;
- assurer la convergence, c'est-à-dire respecter les fameux "critères de convergence" qui avaient été retenus par le traité de Maëstricht comme conditions pour pouvoir accéder à la monnaie unique (inflation réduite, taux d'intérêt pas trop divergents, déficit budgétaire réduit, endettement limité, taux de change stables).
Pour atteindre ces objectifs, les moyens suivants sont prévus:
- accorder aux Etats en difficulté une assistance financière (c'est l'objet du
MES);
- recourir à des coopérations renforcées telles qu'elles sont organisées dans les
traités de l'Union européenne;
- et surtout toutes les grandes réformes de politique économique envisagées par
des Etats signataires devront être, avant toute mise en œuvre, débattues et au
besoin coordonnés entre les parties contractantes.
4°) La confiscation des pouvoirs budgétaires et économiques se fait pour l'essentiel au profit des institutions de l'UE, et de l'eurozone
Il s'agit de la Commission et du Conseil, selon des rapports entre ces deux institutions qui ne sont pas toujours bien clairs, de l'eurogroupe, et même, comme on le verra dans le paragraphe sur les sanctions, de la Cour de justice de l'UE. En revanche, le Parlement européen n'est qu'informé, certains de ses représentants sont invités aux réunions, mais sans véritable pouvoir de décision.
Les relations entre Commission et Conseil sont incertaines parce que, ici ou là, comme on l'a vu, on annonce que la Commission présente des propositions, sans que soit précisé qui décide. Le Conseil et la Commission apparaissent même parfois comme des partenaires placés sur un pied d'égalité. Ainsi c'est le Conseil et la Commission qui approuvent les programmes de partenariat budgétaire et économique (article 5, § 2). En cas de désaccord, lequel l'emporte? Une telle formule de copinage institutionnel entre Conseil et Commission n'est pas du tout conforme aux procédures juridiques applicables depuis toujours dans le cadre des traités de l'Union européenne.
Pour remédier au cas où un Etat membre de la zone euro ne respecterait pas la marche à suivre pour corriger son déficit, la Commission soumet des propositions ou recommandations (soumet à qui?). Les Etats membres de la zone euro doivent appuyer ces propositions ou recommandations (Comment peut-on s'engager à soutenir des propositions qui n'existent pas encore?) (article 7). Cette obligation d'appuyer les souhaits de la Commission ne peut être mise en échec que par une opposition exprimée par une majorité qualifiée des Etats de l'eurozone (ibidem). C'est la règle de "la majorité renversée". Normalement, dans les procédures de l'Union, les propositions de la Commission ne peuvent entrer en vigueur que par l'approbation, parfois unanime, le plus souvent majoritaire (à la majorité qualifiée) du Conseil. Cette fois c'est le contraire: il faut une majorité qualifiée pour mettre en échec les souhaits de la Commission. Pour le dire en d'autres termes, les propositions de la Commission entreront en vigueur même si elles ne sont soutenues que par une minorité des Etats de l'eurozone.
Ce bouleversement dans les procédures représente un bond en avant des pouvoirs de la Commission, et rien ne manifeste davantage la mise sous tutelle budgétaire des Etats que cette emblématique réforme. Il est même permis de se demander si celle-ci n'est pas illégale du point de vue du droit européen, comme violant des règles en vigueur des traités de l'Union auxquels les signataires du TSCG restent soumis. Il ne suffit pas de signer un traité intergouvernemental déconnecté des traités de l'Union pour avoir le droit de déroger à ceux-ci, à moins que les Etats qui les avaient ratifiés les dénoncent au préalable.
5°) On confie aux Etats membres une fonction de surveillance et de délation mutuelles
Sur la base soit d'une appréciation de la Commission, soit de sa propre évaluation, un Etat signataire peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour non respect par un autre Etat signataire des règles relatives à la réduction des déficits. Et si l'Etat visé ne se conforme pas à l'arrêt de la Cour, un Etat signataire peut à nouveau saisir celle-ci aux fins de l'application de sanctions financières à l'Etat défaillant (article 8).
6°) Sanctions financières contre les Etats défaillants
En effet, en cas de non respect par un Etat signataire des règles relatives à la réduction des déficits, défaillance non corrigée malgré un arrêt de la Cour de justice, celle-ci peut alors infliger à cet Etat "le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte … ne dépassant pas 0,1 % de son produit intérieur brut" (article 8, § 2). Les amendes versées par un Etat de l'eurozone alimentent le MES. Celles qui sont versées par un autre Etat sont versées au budget général de l'Union européenne. Ces dernières dispositions sont nettement plus saines que celles qui figuraient dans le Pacte de stabilité, première manière, selon lesquelles les amendes étaient versées … aux Etats de l'eurozone qui n'avaient pas, eux, dérogé au Pacte. On punissait les vilains, et les gentils raflaient la mise…!
Au sujet de cette mise sous tutelle des Etats en matière budgétaire, il faut savoir enfin que l'intention des Etats de la zone euro est d'aller au-delà des dispositions convenues dans le TSCG. Ils l'ont dit dans leur déclaration du 9 décembre 2011: "Pour le plus long terme, nous continuerons à rechercher la manière d'approfondir encore l'intégration budgétaire." Comprenons bien que le mot "intégration" aboutit en fait à la fusion des Etats au moins dans le domaine en cause.
VII.- LA QUESTION DE LA CONSITUTIONNALITÉ DU TSCG
Le Conseil constitutionnel a donné son avis sur la conformité du TSCG à la Constitution française par sa Décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012. On ne va pas se livrer à une analyse point par point de cette décision surprenante, mais se borner à quelques remarques essentielles.
1°) Reprise de la doctrine constante du Conseil constitutionnel
Le Conseil constitutionnel reprend sans changement sa doctrine acrobatique constante selon laquelle il existe un "ordre juridique de l'Union européenne" qui est "intégré à l'ordre juridique interne" sans pour autant empêcher – comprenne qui pourra – que la Constitution française se trouve "au sommet de l'ordre juridique interne" (considérants n° 8 et 9), alors que par ailleurs le Conseil avait accepté que le droit de l'Union "prime le droit des Etats membres" (article I-6 du traité constitutionnel, qui certes a été rejeté, mais grâce au peuple français, non au Conseil constitutionnel). Ne revenons pas sur cette acrobatie, tout en nous rappelant qu'elle constitue un fondement pour tous les avis donnés par le Conseil sur les traités européens successifs.
2°) Non bis in idem
Le Conseil applique un adage juridique propre aux cours de justice: "non bis in idem", c'est-à-dire "pas deux fois sur les mêmes choses". Autrement dit le Conseil constitutionnel ne revient pas sur des points qu'il a déjà tranchés dans le passé. Dans son 11e considérant, le Conseil rappelle ce principe: "sont … soustraites au contrôle de conformité à la Constitution celles des stipulations du traité qui reprennent des engagements antérieurement souscrits par la France". En effet, ces engagements antérieurs ont déjà fait l'objet d'un contrôle de conformité à la Constitution, ou du moins aurait pu, avant ratification, en faire l'objet.
Il suit de là qu'il est trop tard pour protester contre des dispositions du TSCG semblant violer la souveraineté de la France, si ces dispositions ne sont que l'application d'abandons de souveraineté antérieurs qui ont été acceptés en leur temps. Lorsqu'un traité européen antérieur attendait sa ratification, le Conseil constitutionnel a expliqué qu'il était contraire à la Constitution, mais qu'il suffisait de modifier celle-ci pour rendre traité et Constitution compatibles. Ce qui fut fait. A partir de là, toutes les conséquences de ces abandons peuvent se déployer sans que le Conseil daigne se pencher de nouveau sur des points qu'il considère comme acquis.
Cette observation est fondamentale. Elle montre à quel point il ne faut pas s'engager à l'étourdie dans tout nouveau projet de traité européen, sans avoir pris conscience en temps utile de toutes ses conséquences certes encore implicites, mais qui pourront se développer par la suite.
3°) La méthode du Conseil: une revue de détail
La lecture de la décision donne le sentiment que le Conseil constitutionnel s'est gardé d'émettre un jugement global sur la portée du TSCG, se contentant de procéder à une analyse article après article, disposition après disposition, montrant pour chacune d'elle qu'elle n'est que l'application et le développement de dispositions antérieures déjà entérinées par la France, donc dont le caractère anticonstitutionnel ne peut plus être invoqué. Des exemples? En voici:
- "Considérant que la France est d'ores et déjà tenue de respecter les exigences" … relatives "à la lutte conte les déficits excessifs" en vertu des traités en vigueur (15e considérant).
- "Considérant" que les dispositions relatives aux limites à ne pas dépasser en matière de déficits publics "reprennent en les renforçant les dispositions mettant en œuvre l'engagement des Etats membres de l'Union européenne de coordonner leurs politiques économiques en application" des dispositions des traités en vigueur (16e considérant).
Pour accueillir sans émotion la contrainte nouvelle que les règles relatives à l'équilibre budgétaire "prennent effet dans le droit national … au moyen de dispositions … dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis …" (article 3, § 2, du TSCG), ce qui semble la confiscation des pouvoirs souverains des Parlements pour le vote des budgets, le Conseil constitutionnel, sans même invoquer les traités européens en vigueur, nous explique que nous avons déjà en droit français l'outil pour satisfaire cette exigence: la loi organique.
L'intervention de la Cour de justice de l'Union européenne, laquelle peut infliger des sanctions financières aux Etats ne respectant pas leurs obligations en matière de déficits excessifs serait-elle contraire à la souveraineté de la France? Nullement, selon le Conseil, puisque les griefs de la Cour de justice ne sauraient porter, à son avis, sur des dispositions constitutionnelles. Donc, à condition de ne pas toucher à la Constitution, on peut se considérer en France comme en terrain conquis, en s'ingérant dans toutes les procédures subconstitutionnelles!
4°) Autres aspects contestables de l'avis du Conseil constitutionnel
a) Pour le Conseil, si une contrainte exercée par l'Europe est constitutionnelle, une contrainte de même nature, mais de dimension n fois supérieure l'est également. En vertu du Pacte de stabilité inclus dans les traités déjà ratifiés, la limite du déficit tolérable était de 3 %. Dans le TSCG, elle devient 0,5 %. Pas de problème: cela reste conforme à la Constitution. On ne peut donc qu'approuver la remarque du Député Jacques Myard qui, dans un communiqué du 10 août 2012, écrivait: "Le Conseil refuse de considérer que ce changement quantitatif constitue un changement qualitatif substantiel et donc une limitation de souveraineté équivalente !"
De même nous avons vu à l'instant que le Conseil ne s'émouvait pas de devoir constater que les dispositions du TSCG relatives aux déficits publics "reprennent en les renforçant" des dispositions en vigueur en vertu des traités antérieurs.
b) L'avis du Conseil méconnait que l'atteinte à la souveraineté, ce n'est pas exclusivement ou principalement le fait d'imposer un principe de gestion budgétaire en soi respectable et d'ailleurs reconnu, à savoir le principe de l'équilibre entre recettes et dépenses. C'est surtout, sous le prétexte de faire respecter ce principe, de fourrer son nez dans toutes les affaires nationales, d'imposer et de contrôler les choix budgétaires, sous peine de sanctions. Ce principe s'imposait déjà à nous, plaide le Conseil. Oui, mais ce qui est nouveau, c'est l'ingérence dans des choix qui sont de nature nationale.
c) Le Conseil dit que, quoique signé à 25 et non à 27, le TSCG se réfère aux traités de l'Union et est appelé à s'intégrer dans le droit de l'Union. Qui vivra verra, mais en attendant, ce n'est pas un traité de l'Union, et le Conseil fait plutôt l'impasse sur ce fait majeur.
d) Puisque le Conseil affirme avec constance que l'ordre juridique de l'Union européenne est intégré à l'ordre juridique interne, peut-il se dispenser d'examiner si le TSCG est conforme au droit européen dont il se réclame?
e) Enfin, disons le mot, le Conseil se trompe sur l'interprétation à donner à une disposition essentielle du traité, l'article 3, § 2. Ennuyeux, car l'argumentation essentielle du Conseil tourne autour de cette disposition. Mais il s'agit là d'un point technique, que nous renvoyons en annexe pour alléger l'exposé principal.
*
Plutôt que le défenseur de la souveraineté juridique française face aux empiètements éventuels du droit européen, le Conseil constitutionnel ne serait-il pas un serviteur zélé des institutions européennes chargé d'assujettir le droit français à leurs caprices? Oui, depuis longtemps, mon idée est qu'en somme, il est du parti bourguignon…
VIII.- ÉTAT DES RATIFICATIONS DU TSCG
Le traité a été signé, nous l'avons vu, le 2 mars 2012. Au 4 juin 2012, sur les 25 signataires du traité, 8 pays l'avaient ratifié, et en dernier lieu, l'Irlande. Ce dernier pays était le seul à avoir recouru pour ce faire à un référendum.
Parmi ces 8, on trouve 4 pays de l'eurozone sur 17, et 4 pays hors eurozone sur 8. Pour une initiative qui intéresse avant tout l'euro, cela fait peu de monde à avoir ratifié parmi les membres de l'eurozone!
Au 23 août 2012, aucune ratification supplémentaire n'était à noter. L'état des signatures et des ratifications peut être synthétisé dans le tableau suivant:
A côté de cette liste, il est intéressant de connaître les quelques autres Etats, chez lesquels le traité a déjà fait l'objet d'une approbation parlementaire, seule se faisant encore attendre la signature du Chef d'Etat. Il s'agit de l'Allemagne, de l'Autriche, de l'Italie et de la Lituanie. La ratification de ces pays porterait à 12 le nombre de pays ayant ratifié, dont 7 pays de l'eurozone. Cela ne suffirait toujours pas pour assurer l'entrée en vigueur du traité, qui présuppose, on l'a vu, la ratification par au moins 12 Etats de l'eurozone.
En ce qui concerne la France, le gouvernement, satisfait de la décision du Conseil constitutionnel, a préparé le projet de loi de ratification (sans référendum). Il a fait adopter par la même occasion les diverses décisions prises lors du sommet des 28 et 29 juin 2012 (pacte de croissance, mise en place d'une taxe sur les transactions financières, mise en chantier d'une feuille de route sur l'avenir de la zone euro). Il y a aussi un texte sur la supervision bancaire, le schéma habituel de programmation des finances publiques sur cinq ans, et enfin la fameuse "loi organique" qui évitera d'avoir à réviser la Constitution. Ces textes ont été voté par les Députés début octobre 2012.
ANNEXE
Erreur d'interprétation de l'article 3, § 2, du TSCG
Pour imposer aux Etats la fameuse "règle d'or", le traité exige que les Etats adoptent des dispositions de droit national de nature à assurer le respect de cette règle de l'équilibre budgétaire. Mais l'interprétation donnée par le Conseil constitutionnel sur la phrase qui, dans le TSCG, prévoit ces règles nationales à adopter, semble erronée, et d'ailleurs d'autres commentateurs du TSCG sont tombés dans une erreur semblable d'interprétation.
La disposition en cause du TSCG est l'article 3, § 2. Voici la phrase clé de ce paragraphe:
" Les règles énoncées au paragraphe 1 [c'est ce paragraphe 1 qui définit les règles d'équilibre budgétaire à respecter par les Etats signataires du TSCG] prennent effet dans le droit national des parties contractantes … au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon."
Cette phrase contient la conjonction "ou", qui montre que le traité laisse le choix aux Etats entre deux manières d'établir la "règle d'or".
Voici comment le Conseil constitutionnel analyse la phrase:
"Considérant que les stipulations du paragraphe 2 de l'article 3 comportent une alternative selon laquelle les États contractants s'engagent à ce que les règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 prennent effet dans leur droit national,
soit
- « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles »,
soit
- au moyen de dispositions « dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon » ;" (19e considérant)
Selon cette interprétation, le premier membre de phrase figurant dans le traité "au moyen de dispositions contraignantes et permanentes," appartient à la première manière de répondre aux exigences du traité, non à la deuxième. D'ailleurs le Conseil confirme explicitement cette interprétation dans son 22e considérant: "considérant que, … dans ce cas [où l'Etat souhaiterait recourir à la 2e manière de satisfaire aux exigences du traité], le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est pas garanti par des dispositions « contraignantes »".
Mme Anne-Marie Le Pourhiet, professeur de droit constitutionnel, dans un avis du 13 août 2012, tout en critiquant sévèrement la décision du Conseil constitutionnel, donne sur le point précis en cause la même interprétation que lui. Voici en effet ce qu'elle écrit:
" …cet énoncé [retenu par le traité] … laisse entendre que les États pourraient adopter
- soit des normes contraignantes constitutionnelles ou en tous cas hiérarchiquement supérieures aux lois de finances,
- soit d’autres mesures qui ne seraient donc pas contraignantes mais dont le traité exige cependant que le plein respect et la stricte observance soient garantis."
Or l’examen attentif de la phrase litigieuse du traité ne permet pas cette interprétation. Il est clair que les "dispositions contraignantes et permanentes" sont le cœur de l'obligation des Etats, et que, pour atteindre ce résultat, les Etats peuvent recourir à des dispositions:
- de préférence constitutionnelles,
- ou tout au moins dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon."
Ce sont deux façons d'aboutir à des "dispositions contraignantes et permanentes", lesquelles sont donc l'élément commun aux deux solutions autorisées.
D'ailleurs, le Conseil constitutionnel, après avoir donné cette interprétation contestable de l'article 3, § 2, propose, pour l'application de la 2e manière de satisfaire aux exigences du traité, une solution bel et bien "permanente et contraignante", à savoir le recours à une loi organique. Cette suggestion est très habile de la part du Conseil. En effet les dispositions de la loi organique prévue à l'article 34 de la Constitution ne sont pas à proprement des dispositions constitutionnelles, et ne nécessitent donc pas, pour être adoptées, une révision de la constitution – révision que le Conseil cherche à éviter -, mais sont néanmoins des dispositions qui viennent préciser et compléter la constitution (compléter l'article 34 de celle-ci). Or, selon l'article 34 de la constitution, le Parlement est soumis, dans la procédure budgétaire, au respect de la loi organique. L'article 34 dispose en effet: "Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique."
Voilà l'idée géniale trouvée par le Conseil constitutionnel: en recourant à une loi organique, la France évitera la révision de la constitution, tout en réussissant à imposer au Parlement des règles "contraignantes et permanentes … dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis". CQFD.
Romain ROCHAS http://www.observatoiredeleurope.com
Chef de division honoraire
de la Cour des comptes européenne.
INTRODUCTION: LES SOURCES DU TRAITÉ
La succession sans cesse accélérée et aggravée des séquences de la crise euro entraîne un prurit de réformes de plus en plus ambitieuses, voire téméraires de la part de l'Union européenne et plus spécialement des Etats de l'eurozone. De déclarations en déclarations, les Etats membres de l'eurozone confirment les décisions déjà prises, y ajoutent une nouvelle brassée de décisions nouvelles ou d'aggravations de décisions antérieures, et annoncent des décisions non encore formalisées mais dont le principe est retenu par anticipation.
Il ne suffit donc pas d'identifier chaque concept introduit par ces initiatives, il faut préciser en outre à quelle date on se situe, car tous ces concepts évoluent de réforme en réforme. Pacte de stabilité et de croissance. Lequel? Le Pacte originaire, de 1997? La version révisée de 2005? Ou le Pacte renforcé de 2011? Mécanisme européen de stabilité (MES). Celui de 2011? Ou celui de 2012? Coordination des politiques économiques. Telle qu'elle résulte du traité de Lisbonne adopté en 2007? Telle qu'elle a été renforcée dans le cadre du "paquet" de 6 propositions de la Commission approuvé par le Conseil et le Parlement européen en novembre 2011? Telle qu'elle devra résulter de la mise en œuvre du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) signé le 2 mars 2012 et actuellement en cours de ratification par les Etats signataires?
Le TSCG résulte d'idées qui ont mûri en plusieurs étapes. Il contient trois parties essentielles:
- un "Pacte budgétaire" (c'est le titre III du traité);
- un renforcement de la "coordination des politiques économiques" et de la "convergence" (titre IV);
- un renforcement de la gouvernance de la zone euro" (titre V).
Sans remonter à un passé trop lointain, l'idée de Pacte budgétaire dérive de l'adoption le 25 mars 2011 par les chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone euro, plus 6 Etats membres de l'Union n'ayant pas adopté l'euro,[2] soit par 23 Etats membres de l'UE,[3] du concept de "Pacte pour l'euro plus". Les éléments du "Pacte budgétaire" ont été progressivement précisés le 26 octobre 2011 par un "Sommet de l'euro", puis le 9 décembre 2011 par une Déclaration des chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone euro.
Le renforcement de la coordination des politiques économiques a été progressivement précisé au cours des mêmes réunions et énoncé dans les mêmes déclarations.
Quant aux dispositions pour une meilleure gouvernance de la zone euro, elles ont été imaginées lors du même Sommet du 26 octobre 2011, puis rappelées et précisées le 9 décembre 2011.
I.- PHILOSOPHIE SOUS-JACENTE AU TRAITÉ
Devant la crise de plus en plus grave de la zone euro, les remèdes à mettre en œuvre se partagent entre deux tendances opposées.
Pour les uns, qui sont encore minoritaires dans les sphères officielles, encore que leur nombre ne cesse de croître, on a été trop loin, le système de la monnaie unique nous a engagés dans une impasse. Il faut donc opérer un retour en arrière. Celui-ci peut certes prendre bien des formes: éclatement de la zone euro en deux ou plusieurs sous-zones monétaires; sortie de l'euro de certains Etats; rétablissement des monnaies nationales, avec ou non maintien d'une "monnaie commune" pour les échanges extérieurs de l'Union.
Pour les autres, les déboires de l'Europe sont dus au fait qu'on n'a pas été assez loin dans l'intégration. En en rajoutant une couche, tout ira bien. Lorsque des déséquilibres internes apparaissent entre partenaires au sein d'une zone de monnaie unique, on peut certes rompre l'union monétaire et revenir au procédé des dévaluations de certaines monnaies par rapport aux autres, mais cette rupture aurait, selon les tenants de cette thèse, des conséquences catastrophiques. Conséquences sans doute très exagérées dans un esprit de propagande. La seule voie de salut serait pour eux de doubler l'union monétaire d'une union budgétaire et même économique, de "mutualiser les dettes", c'est-à-dire de faire que les dettes des uns deviennent les dettes de tous, voire de faire de l'Union une "union de transferts" dans laquelle les graves déséquilibres économiques et sociaux engendrés par une zone d'union monétaire "non optimale"[4] sont surcompensés par des transferts massifs de ressources, c'est-à-dire par un subventionnement systématique et permanent des régions ou pays en perte de vitesse aux frais des pays et régions en flèche.
Le TSCG s'inscrit délibérément dans cette seconde orientation, sans cependant en épuiser toutes les recettes.
II.- CONTENU DU TRAITÉ
a) "Pacte budgétaire" (titre III)
- le traité réduit encore la marge de déficit public tolérée en pourcentage du PIB;
- la trajectoire et le calendrier de cette réduction doit être précisé, Etat par Etat;
- les Etats doivent mette en place des règles nationales contraignantes, de niveau constitutionnel, ou tout au moins dont le respect au cours de la procédure budgétaire est garanti;
- ce sont les institutions de l'UE qui définissent les bases et principes de ces règles nationales;
- les choix budgétaires des Etats signataires du traité sont encadrés avant adoption et surveillés dans leur exécution par les institutions de l'UE;
- la réduction de l'endettement est également soumise à un encadrement précis;
- les positions de la Commission n'ont pas à être adoptées par une majorité qualifiée; bien au contraire, il faut une majorité qualifiée pour les rejeter (règle de la majorité inversée);
- des sanctions financières peuvent être infligées par la Cour de justice de l'UE aux Etats signataires ne respectant pas leurs obligations de réduction du déficit budgétaire.
b) Coordination des politiques économiques et convergence (titre IV)
La coordination des politiques économiques selon le TSCG s'inscrit dans les dispositions qui figurent déjà depuis longtemps dans les traités de l'Union. Mais le TSCG renforce les contraintes imposées dans ce domaine au niveau européen sur les Etats membres.
c) Gouvernance de la zone euro (titre V)
Des "Sommets" de la zone euro, c'est-à-dire des réunions des chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone euro, se tiendront au moins deux fois par an.
III.- L'UNION EUROPÉENNE SE LÉZARDE
L'Union européenne, c'est à ce jour 27 Etats membres.
Cependant, les 27 se partagent entre 17 Etats ayant l'euro comme monnaie et 10 Etats qui ont conservé jusqu'à maintenant leur monnaie nationale. Cela fait déjà un premier clivage.
Toutefois ce clivage est prévu par les traités européens. Pour 2 Etats parmi les 10, le Royaume uni et le Danemark, une exception à l'obligation de jeter aux orties leur monnaie nationale et de rallier la zone euro a été prévue dans les traités eux-mêmes, depuis le traité de Maëstricht. Et tous les Etats signataires desdits traités ont ratifié d'une même plume les mêmes dispositions prévoyant ces deux exceptions. La fiction d'un droit européen commun à tous a ainsi pu être préservée.
Quant aux autres Etats échappant encore à l'euro - actuellement donc 8 Etats -, leur situation est censée n'être que provisoire. Ils bénéficient de ce que les traités appellent une "dérogation" justifiée provisoirement par le fait qu'ils ne respectent pas encore les critères de convergence exigés pour accéder enfin au club euro. Ces Etats retardataires sont toutefois censés mettre tout en œuvre pour répondre bientôt correctement aux critères de convergence. Nous en sommes ainsi déjà à 3 catégories d'Etats.
Nous allons pourtant devoir définir une autre catégorie. La Suède, en effet, échappe à l'euro non parce qu'elle aurait été incapable de respecter les critères de convergence, mais parce que les Suédois se sont prononcés majoritairement par référendum contre l'adoption de l'euro dans leur pays. Pourtant, selon les traités, les pays, à l'exception des deux pays exemptés, n'ont pas le choix de refuser l'euro. Dans les traités, la Suède ne fait l'objet d'aucun régime spécial. Donc, pour laisser les Suédois tranquilles, tout le monde fait semblant d'assimiler le cas de la Suède à celui des 7 autres Etats censés rejoindre le club dès que possible. En réalité, la Suède conserve sa situation actuelle en violation des traités qu'elle a ratifiés comme les autres. Mais il est clair que jamais les institutions ne s'aviseront de remettre en cause un rejet de l'euro qui, bon gré mal gré, a fait jurisprudence. Nous voici donc parvenus à 4 catégories.
Jusque là, en fermant il est vrai les yeux sur l'anomalie suédoise, on peut encore essayer de nous faire croire que les 27 Etats membres de l'Union sont régis par le même droit européen, celui des traités de l'Union. Mais la crise de l'euro a considérablement aggravé et multiplié les clivages entre plusieurs zones géographiques au sein de l'Union, zones régies désormais par des régimes juridiques distincts. D'une part le Mécanisme européen de stabilité (MES), qui n'est applicable qu'aux 17 Etats de l'eurozone, ne tient plus sa spécificité juridique de dispositions relevant du droit de l'Union, comme c'est le cas de l'euro, réservé à certains Etats mais prévu dans les traités ratifiés par les 27, ou encore des coopérations renforcées, mises en œuvre par des groupes restreints d'Etats, mais en vertu du droit de l'Union, et étroitement pilotées par les institutions de celle-ci, spécialement par la Commission.
Le MES résulte d'un traité intergouvernemental sui generis, signé seulement par les 17 Etats de l'eurozone, et ne dérivant pas du droit de l'Union [5], ce qui contribue à faire de l'eurozone une entité en soi, et non plus simplement une partie de l'Union.
Le TSCG engendre lui aussi un fractionnement de l'Union, mais c'est un autre fractionnement que celui qui résulte du traité MES. Dans son premier concept, celui qui a été esquissé le 25 mars 2011, il regroupait, on l'a vu, 23 Etats membres de l'Union, 4 Etats ne s'étant pas associé à l'aventure: Royaume uni, Suède, République tchèque, Hongrie. Finalement, lorsqu'il s'est agi de signer le projet de traité, le 2 mars 2012, il ne manquait plus que 2 Etats à l'appel, le Royaume Uni et la République tchèque. Mais qu'il en manque 4 ou seulement 2, le résultat est le même: le traité ne pouvait être considéré comme un traité de l'Union. Car toute modification aux traités de l'Union exige l'accord de tous les Etats membres de celle-ci. C'est pourquoi le TSCG, qui développe beaucoup de considérants, ne comporte aucun visa. Après les considérants, on passe immédiatement aux articles. Le traité de Lisbonne, lui, ne comportait pas non plus de visas, mais un seul considérant libellé comme suit:
[Liste des signataires,]
"souhaitant compléter le processus lancé par le traité d'Amsterdam et par le traité de Nice en vue de renforcer l'efficacité et la légitimité démocratique de l'Union et d'améliorer la cohérence de son action,"
C'était une référence aux traités de l'Union et à leurs derniers avatars. Ainsi le traité de Lisbonne se rattachait à la longue série des traités de l'Union. Tel n'est pas le cas du TSCG.
Pourtant les auteurs du traité espéraient bien en faire un traité de l'Union. L'opposition des deux Etats les en a empêchés, mais le texte du traité montre que les signataires espèrent encore un ralliement des récalcitrants. L'article 15, avant-dernier article du TSCG, dispose que les Etats membres de l'UE non signataires du traité peuvent y adhérer à tout moment. Et l'article 16, dernier article, précise: "Dans un délai de cinq ans maximum à compter de la date d'entrée en vigueur du présent traité, … les mesures nécessaires sont prises …, afin d'intégrer le contenu du présent traité dans le cadre juridique de l'Union européenne." On ne voit pas comment cela pourrait se faire sans l'accord de tous les Etats de l'Union.
Cette situation confère au TSCG un caractère particulier. D'une part la plupart de ses dispositions sont définies comme des mesures d'application d'articles des traités de l'Union et donc comme n'étant jamais contradictoires avec ces traités. D'autre part, puisque deux Etats n'ont pas signé, ces dispositions ne leur seront pas applicables.
L'éclatement de l'Union induit par le TSCG est donc à la fois moins grave et plus grave que celui qui résulte du traité de MES. Moins grave en ce sens que les dispositions du TSCG ne sont qu'une prolifération juridique à partir de certaines dispositions des traités de l'Union et s'y rattachent, souvent explicitement, alors que le traité instituant le MES avait mis à l'écart la philosophie et les mécanismes de l'Union pour en créer de nouveaux. Mais plus grave en ce sens que, cette fois, l'impossibilité de rattacher le TSCG aux traités de l'Union résulte d'un désaccord de fond entre les Etats membres de celle-ci. On assiste pour la première fois à une "dissidence" au sein de l'Union. Dans le credo européen encore complété du fait du TSCG, certains Etats refusent de souscrire aux nouveaux dogmes.
Les clivages introduits par le TSCG pourraient le cas échéant devenir encore plus complexes que cela. On le comprendra en lisant les articles relatifs à la ratification du traité et à son entrée en vigueur. L'article 12, § 2, prévoit que le traité entrera en vigueur dès que 12 Etats de l'eurozone l'auront ratifié. Tant qu'un Etat de l'eurozone n'a pas ratifié le traité, il ne lui est pas applicable (même article, § 3).
Quant aux Etats ne faisant pas partie de l'eurozone, le traité leur sera applicable à une double condition:
- lorsqu'ils auront ratifié;
- lorsqu'ils seront entrés dans l'eurozone.
Toutefois, sans attendre son admission dans l'eurozone, un Etat signataire n'en faisant pas partie lors de la signature pourra déclarer que lui seront applicables sans attendre son entrée dans la zone les dispositions relatives au Pacte budgétaire (titre III) et à la coordination des politiques économiques et à la convergence (titre IV), autrement dit tout le traité sauf ce qui ne concerne par nature que les Etats de l'eurozone, à savoir les dispositions sur les Sommets de l'euro (titre V).
Ces règles complexes sur l'entrée en vigueur peuvent être la source de multiples clivages. Clivage entre plusieurs sortes d'Etats: les Etats n'ayant pas encore ratifié; les Etats de l'eurozone ayant ratifié; les Etats hors eurozone auxquels, quoiqu'ayant ratifié, le traité ne sera pas applicable; et les Etats hors eurozone ayant ratifié et auxquels une partie du traité sera applicable. Et clivage entre plusieurs parties du traité, certaines étant applicable à un contingent moins nombreux d'Etats que d'autres.
IV.- CONSÉQUENCES DE LA RUPTURE AVEC LA RÈGLE DE L'UNANIMITÉ
Ces dispositions qui rompent avec la règle de l'unanimité et permettent une entrée en vigueur partielle avant ratification générale constituent une difficulté supplémentaire pour intégrer le TSCG "dans le cadre juridique de l'Union européenne", comme l'espère l'article 16, puisque l'adoption et la modification des traités de l'Union sont encore à ce jour régis par la règle de l'unanimité.
Cette rupture avec la règle de l'unanimité modifie profondément la philosophie politique des traités européens. Les traités, au lieu de définir un régime commun à tous et qui, pour cette raison, nécessite l'accord de tous, deviennent un menu "à la carte", applicable à 12, à 13, à 14 Etats ou davantage. La porte s'entrouvre vers une Europe à géométrie variable.
La rupture de l'unanimité manifeste aussi un autre phénomène qui pourrait peser de plus en plus lourd. A vouloir en faire trop, la façade d'accord enthousiaste sur les progrès toujours bienfaisants de la construction européenne fait place peu à peu à des doutes et des réticences croissantes. Le mécontentement couve et enfle parmi les peuples devant une entreprise de plus en plus démesurée et délirante. Si ce diagnostic est juste, les deux Etats récalcitrants, bien loin de se rallier, pourraient faire des émules.
Les clivages évoqués pourraient donc bien séparer non seulement des zones soumises à des régimes juridiques différents, mais aussi des Etats aux conceptions politiques divergentes.
V.- L'ULTRA-TECHNIQUE ET LE FLOU SE COTOIENT
D'un côté, le TSCG entre dans des détails techniques et technocratiques délirants, d'un autre côté, certains aspects restent dans un "flou artistique".
1°) D'un côté, une technicité délirante
Le législateur européen semble croire que plus ses prescriptions entreront dans les détails, plus on aura de chance de maîtriser le destin de l'Europe. C'est dans la question de la réduction des déficits budgétaires que l'obsession d'une technicité pointilleuse est le plus manifeste. Le Pacte de stabilité, première manière, tolérait pour tous les membres de l'Union des déficits allant jusqu'à 3 % du PIB. Des sanctions financières n'étaient prévues que pour des déficits plus graves, et n'étaient applicables qu'aux Etats de l'eurozone. Le Pacte de stabilité révisé (en novembre 2011) maintient le dispositif relatif aux déficits supérieurs à 3 %, mais y superpose un nouveau repère, celui des déficits supérieurs à 1 %. Pour mesurer le déficit en cause, ce n'est plus le solde brut qui est pris en considération, mais le "solde structurel" corrigé des "variations saisonnières et déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires".[6] Les Etats de l'eurozone doivent se fixer un "objectif à moyen terme", révisable tous les 3 ans, propre à chaque Etat, et fixant au déficit une limite de 1 % du PIB.
Le TSCG aggrave la rigueur ainsi définie en imposant à tous les signataires de se fixer un "objectif à moyen terme" ayant pour effet de réduire le déficit non plus à 1 %, mais à 0,5 % tout au plus. Une "trajectoire" définit les étapes qui permettront d'atteindre "l'objectif à moyen terme". Pour respecter cette trajectoire, les Etats établissent chaque année un "programme de stabilité" qu'ils présentent aux institutions de l'Union. Nous verrons plus loin que cette "présentation" n'est pas sans conséquence: elle permet aux institutions d'imposer des choix aux Etats.
2°) Dans d'autres domaines, un flou artistique
On prévoit des réunions, mais on ne précise guère ce qui pourra en ressortir de concret. Lors des Sommets de l'eurozone, les chefs d'Etat ou de gouvernement "se réunissent", mais "de manière informelle". Ces sommets sont prévus "afin de discuter des questions" relatives à la monnaie unique. On "discute", mais pour quel résultat pratique? Le Président de la Commission, les Etats signataires n'appartenant pas à la zone euro "participent" à ces réunions, le président de la BCE "est invité", le Président du Parlement européen, celui de l'eurogroupe, "peuvent être invités", mais les uns et les autres avec quels pouvoirs? Comme simples observateurs ou avec voie délibérative? (article 12.) La restriction sur l'invitation seulement "possible" du président de l'eurogroupe est vraiment surprenante, et même humiliante pour ce dernier. Y aurait-il là une bataille politique contre M. Juncker? Il est prévu que le Parlement européen et les Parlements nationaux organisent une conférence réunissant certains de leurs membres, et c'est pour y "débattre des politiques budgétaires" (article 13). Réunions informelles, discussions, participations variées, débats, l'eurozone se résume-t-elle à des parlottes?
Il faut toutefois signaler au sujet de la gouvernance de la zone euro une réforme qui pourrait devenir significative. Prenant conscience que, désormais, bien des affaires ne concernent que la zone euro, à côté de celles qui concernent toute l'Union, les auteurs du TSCG ont cherché à institutionnaliser des procédures et des organes propres à la seule eurozone, mais calqués sur celles et ceux de l'Union.
De même qu'il y a pour l'Union des "Sommets européens", c'est-à-dire des réunions des Chefs d'Etat ou de gouvernement des 27, de même il y aura des "Sommets de la zone euro" au moins deux fois par an, et réunissant les Chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone. De même qu'à côté de la présidence semestrielle de l'Union, tenue successivement par les Etats membres, il a été institué une Présidence du Conseil européen, de même, à côté de la présidence de l'eurogroupe – il est vrai non rotative, puisque M. Juncker, le Luxembourgeois, tient cette présidence depuis fort longtemps -, on institue une présidence du Sommet de l'eurozone. Le parallélisme avec l'Union ne s'arrête pas là: en effet le président du Sommet de l'eurozone est élu par les chefs d'Etat ou de gouvernement de ladite zone "lors de l'élection du Président du Conseil européen et pour un mandat de durée identique" (article 12, § 1).
Il existe un signe révélateur des intentions de certains, qu'on trouve non dans le traité, mais dans une réunion des chefs d'Etat ou de gouvernement de la zone euro. On sait que le Président du Conseil européen ne doit pas être un chef d'Etat ou de gouvernement, mais une personnalité européenne compétente, solution qui éloigne un peu plus le système des principes démocratiques. Or on lit dans le compte-rendu du Sommet de la zone euro du 26 octobre 2011: "Une décision pour déterminer si" le président de l'eurogroupe "devrait être élu parmi les membres de l'eurogroupe ou être un président à plein temps en poste à Bruxelles sera prise lors de l'achèvement du mandat du titulaire actuel". Là encore on passerait de la démocratie à un peu plus de technocratie. Et puis, n'est-ce pas un autre signe d'une offensive contre M. Juncker?
Nous avons déjà vu dans le traité instituant le MES que certaines dispositions pourtant importantes ne sont mentionnées que dans les considérants, alors que les considérants, en bonne technique juridique, ne doivent servir qu'à éclairer et justifier les dispositions qui, elles, ne doivent figurer qu'aux articles. Cette pratique déplorable a, semble-t-il, pour visée de réduire ce qui pourrait constituer des dispositions formelles et opérationnelles à de simples intentions non contraignantes. On retrouve le procédé dans le TSCG.
Pourquoi n'énonce-t-on que dans des considérants les critères permettant de définir les "objectifs à moyen terme" des Etats? (12e et 14e considérants.) Les signataires reconnaissent la nécessité "de respecter, dans la mise en œuvre du … traité, le rôle spécifique des partenaires sociaux" (19e considérant). Mais où donc cette bonne intention est-elle prise en compte par les procédures détaillées établies dans les articles? En principe, l'octroi d'une assistance financière dans le cadre du MES présupposera la ratification du TSCG par l'éventuel bénéficiaire. Dans le MES, cette règle ne figure que dans un considérant. Il en est de même dans le TSCG (25e considérant), et donc cette condition ne doit pas être considérée comme une condition contraignante.
Plus généralement, on constate que tout le titre IV relatif à la coordination des politiques économiques et à la convergence, s'il est très large quant au champ de ses ambitions, est formulé en termes très généraux d'intentions et de vœux pieux manquant de relais opérationnels concrets. C'est ainsi que les parties contractantes "s'engagent à œuvrer conjointement…", elles "entreprennent les actions et adoptent les mesures nécessaires dans tous les domaines…" (article 9). Tout cela est à la fois très ambitieux et bien vague!
VI.- LA CONFISCATION DE LA SOUVRAINETÉ BUDGÉTAIRE DES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION
La volonté de confisquer la souveraineté budgétaire des Etats constitue la clé qui ouvre à la compréhension de l'ensemble du traité. Cette confiscation résulte d'une série de dispositions qui méritent d'être analysées de façon distincte.
1°) Les Etats signataires doivent s'auto-contraindre à certaines règles qui les lieront désormais
L'adoption de règles constitutionnelles "ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon" et tendant à assurer l'équilibre budgétaire [7] (article 3, § 2) en est l'illustration la plus typique. La technicité des règles retenues sur la question du déficit et de sa correction constitue le déploiement de cette "règle d'or", déploiement par lequel les Etats signataires se lient eux-mêmes les mains.
Un mécanisme de correction "automatique" (sic) des écarts constatés par rapport à la trajectoire prévue pour la correction du déficit doit être définie en droit national, au moyen de dispositions permanentes, "sur la base de principes communs proposés par la Commission (et approuvés par qui?)(article 3, § 2).
Des institutions nationales indépendantes seront chargées de vérifier le respect de ces règles de réduction des déficits (ibidem). L'indépendance en cause, qui s'exerce par rapport aux gouvernements et aux Parlements des Etats, fait penser à l'indépendance de la BCE qui s'exerce à l'encontre des pouvoirs nationaux et même des autres institutions européennes.
De façon analogue, si le ratio d'endettement d'un Etat signataire dépasse 60 % de son PIB, cet Etat devra réduire le ratio selon le rythme moyen d' 1/20e par an (article 4).
2°) Contrôle ex ante et contrôle ex post
En droit budgétaire public, on distingue le contrôle ex ante et le contrôle ex post. Le contrôle ex ante est exercé par des instances dont l'avis favorable est une condition préalable à l'adoption et la mise en œuvre d'une décision. Tel est le cas en droit français du visa du Contrôleur financier, nécessaire avant toute décision engageant des ressources publiques.
Le contrôle ex post intervient après exécution budgétaire pour vérifier que cette exécution s'est faite en conformité avec le droit et imposer le cas échéant certaines corrections. Tel est le cas des rapports et avis d'une Cour des comptes, ou encore de la commission du contrôle budgétaire d'une assemblée parlementaire.
Le TSCG enserre la liberté des choix budgétaires des Etats signataires d'un faisceau de lourdes contraintes intervenant à la fois avant le vote des budgets et après leur exécution.
Avant d'arrêter leurs choix budgétaires, les Etats signataires doivent tenir compte des contraintes suivantes:
- le calendrier de la convergence vers "l'objectif à moyen terme" est proposé par la Commission (et arrêté par qui?)(article 3, § 1, b);
- les parties contractantes donnent à l'avance au Conseil et à la Commission des indications sur leurs plans d'émissions de dette publique (article 6);
- toutes les grandes réformes de politique économique que les signataires envisagent doivent être "débattues au préalable et, au besoin, coordonnées" (article 11).
Après exécution du budget,
- "les progrès réalisés en direction de l'objectif à moyen terme … font l'objet d'une évaluation globale … comprenant une analyse des dépenses …" (article 3, § 1, b);
- l'existence d'un déficit excessif dû au non respect du critère de la dette sera décidée conformément à la procédure prévue à l'article 126 du TFUE (article 4). Cet article comporte à la fois un contrôle ex ante et un contrôle ex post du déficit. Ici, le TSCG ne fait que rappeler une procédure déjà définie dans le traité de Lisbonne;
- "une partie contractante qui fait l'objet d'une procédure concernant les déficits excessifs … met en place un programme de partenariat budgétaire et économique comportant une description détaillée des réformes structurelles à établir et à mettre en œuvre pour assurer une correction effective …" (article 5, § 1);
- ces programmes de partenariat doivent être approuvés par le Conseil et la Commission (ibidem);
- un suivi de leur mise en œuvre et des "plans budgétaires annuels" qui s'y rattachent sera assuré par le Conseil et la Commission (article 5, § 2).
3°) Les mécanismes prévus organisent une ingérence dans la définition du contenu du budget et de la politique économique nationale
Les mécanismes à mettre en place en vertu du TSCG ne se limitent pas à contrôler globalement la réduction du déficit, autrement dit l'évolution de la différence entre recettes et dépenses. Ils organisent une véritable ingérence dans les choix internes au budget, surveillant les "réformes structurelles" de nature à "assurer une correction effective et durable" du déficit (article 5, § 1). Et cette ingérence déborde du budget pour s'étendre à la politique économique. D'où le "programme de partenariat budgétaire et économique", dont l'appellation met bien en lumière que politique budgétaire et politique économique ne sont plus des politiques nationales, mais sont définies par concertation de tous les "partenaires" européens.
L'évaluation des progrès réalisés comprend une "analyse des dépenses"
(article 3, § 1, b). Il s'agit bien d'un contrôle de contenu.
Mais il ne s'agit pas seulement de pénétrer dans les procédures budgétaires. Il s'agit aussi de se mêler des choix de politique économique, comme on l'a vu. La coordination vise en effet non seulement à:
- empêcher le déclenchement au niveau d'un Etat d'un processus conduisant à un déficit croissant et désormais incontrôlable;
- éviter un phénomène de dominos et de contagion risquant d'affecter de proche en proche toute la zone euro.
Elle vise aussi à:
- favoriser un bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire,
- promouvoir la croissance;
- renforcer la compétitivité;
- assurer la convergence, c'est-à-dire respecter les fameux "critères de convergence" qui avaient été retenus par le traité de Maëstricht comme conditions pour pouvoir accéder à la monnaie unique (inflation réduite, taux d'intérêt pas trop divergents, déficit budgétaire réduit, endettement limité, taux de change stables).
Pour atteindre ces objectifs, les moyens suivants sont prévus:
- accorder aux Etats en difficulté une assistance financière (c'est l'objet du
MES);
- recourir à des coopérations renforcées telles qu'elles sont organisées dans les
traités de l'Union européenne;
- et surtout toutes les grandes réformes de politique économique envisagées par
des Etats signataires devront être, avant toute mise en œuvre, débattues et au
besoin coordonnés entre les parties contractantes.
4°) La confiscation des pouvoirs budgétaires et économiques se fait pour l'essentiel au profit des institutions de l'UE, et de l'eurozone
Il s'agit de la Commission et du Conseil, selon des rapports entre ces deux institutions qui ne sont pas toujours bien clairs, de l'eurogroupe, et même, comme on le verra dans le paragraphe sur les sanctions, de la Cour de justice de l'UE. En revanche, le Parlement européen n'est qu'informé, certains de ses représentants sont invités aux réunions, mais sans véritable pouvoir de décision.
Les relations entre Commission et Conseil sont incertaines parce que, ici ou là, comme on l'a vu, on annonce que la Commission présente des propositions, sans que soit précisé qui décide. Le Conseil et la Commission apparaissent même parfois comme des partenaires placés sur un pied d'égalité. Ainsi c'est le Conseil et la Commission qui approuvent les programmes de partenariat budgétaire et économique (article 5, § 2). En cas de désaccord, lequel l'emporte? Une telle formule de copinage institutionnel entre Conseil et Commission n'est pas du tout conforme aux procédures juridiques applicables depuis toujours dans le cadre des traités de l'Union européenne.
Pour remédier au cas où un Etat membre de la zone euro ne respecterait pas la marche à suivre pour corriger son déficit, la Commission soumet des propositions ou recommandations (soumet à qui?). Les Etats membres de la zone euro doivent appuyer ces propositions ou recommandations (Comment peut-on s'engager à soutenir des propositions qui n'existent pas encore?) (article 7). Cette obligation d'appuyer les souhaits de la Commission ne peut être mise en échec que par une opposition exprimée par une majorité qualifiée des Etats de l'eurozone (ibidem). C'est la règle de "la majorité renversée". Normalement, dans les procédures de l'Union, les propositions de la Commission ne peuvent entrer en vigueur que par l'approbation, parfois unanime, le plus souvent majoritaire (à la majorité qualifiée) du Conseil. Cette fois c'est le contraire: il faut une majorité qualifiée pour mettre en échec les souhaits de la Commission. Pour le dire en d'autres termes, les propositions de la Commission entreront en vigueur même si elles ne sont soutenues que par une minorité des Etats de l'eurozone.
Ce bouleversement dans les procédures représente un bond en avant des pouvoirs de la Commission, et rien ne manifeste davantage la mise sous tutelle budgétaire des Etats que cette emblématique réforme. Il est même permis de se demander si celle-ci n'est pas illégale du point de vue du droit européen, comme violant des règles en vigueur des traités de l'Union auxquels les signataires du TSCG restent soumis. Il ne suffit pas de signer un traité intergouvernemental déconnecté des traités de l'Union pour avoir le droit de déroger à ceux-ci, à moins que les Etats qui les avaient ratifiés les dénoncent au préalable.
5°) On confie aux Etats membres une fonction de surveillance et de délation mutuelles
Sur la base soit d'une appréciation de la Commission, soit de sa propre évaluation, un Etat signataire peut saisir la Cour de justice de l'Union européenne pour non respect par un autre Etat signataire des règles relatives à la réduction des déficits. Et si l'Etat visé ne se conforme pas à l'arrêt de la Cour, un Etat signataire peut à nouveau saisir celle-ci aux fins de l'application de sanctions financières à l'Etat défaillant (article 8).
6°) Sanctions financières contre les Etats défaillants
En effet, en cas de non respect par un Etat signataire des règles relatives à la réduction des déficits, défaillance non corrigée malgré un arrêt de la Cour de justice, celle-ci peut alors infliger à cet Etat "le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte … ne dépassant pas 0,1 % de son produit intérieur brut" (article 8, § 2). Les amendes versées par un Etat de l'eurozone alimentent le MES. Celles qui sont versées par un autre Etat sont versées au budget général de l'Union européenne. Ces dernières dispositions sont nettement plus saines que celles qui figuraient dans le Pacte de stabilité, première manière, selon lesquelles les amendes étaient versées … aux Etats de l'eurozone qui n'avaient pas, eux, dérogé au Pacte. On punissait les vilains, et les gentils raflaient la mise…!
Au sujet de cette mise sous tutelle des Etats en matière budgétaire, il faut savoir enfin que l'intention des Etats de la zone euro est d'aller au-delà des dispositions convenues dans le TSCG. Ils l'ont dit dans leur déclaration du 9 décembre 2011: "Pour le plus long terme, nous continuerons à rechercher la manière d'approfondir encore l'intégration budgétaire." Comprenons bien que le mot "intégration" aboutit en fait à la fusion des Etats au moins dans le domaine en cause.
VII.- LA QUESTION DE LA CONSITUTIONNALITÉ DU TSCG
Le Conseil constitutionnel a donné son avis sur la conformité du TSCG à la Constitution française par sa Décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012. On ne va pas se livrer à une analyse point par point de cette décision surprenante, mais se borner à quelques remarques essentielles.
1°) Reprise de la doctrine constante du Conseil constitutionnel
Le Conseil constitutionnel reprend sans changement sa doctrine acrobatique constante selon laquelle il existe un "ordre juridique de l'Union européenne" qui est "intégré à l'ordre juridique interne" sans pour autant empêcher – comprenne qui pourra – que la Constitution française se trouve "au sommet de l'ordre juridique interne" (considérants n° 8 et 9), alors que par ailleurs le Conseil avait accepté que le droit de l'Union "prime le droit des Etats membres" (article I-6 du traité constitutionnel, qui certes a été rejeté, mais grâce au peuple français, non au Conseil constitutionnel). Ne revenons pas sur cette acrobatie, tout en nous rappelant qu'elle constitue un fondement pour tous les avis donnés par le Conseil sur les traités européens successifs.
2°) Non bis in idem
Le Conseil applique un adage juridique propre aux cours de justice: "non bis in idem", c'est-à-dire "pas deux fois sur les mêmes choses". Autrement dit le Conseil constitutionnel ne revient pas sur des points qu'il a déjà tranchés dans le passé. Dans son 11e considérant, le Conseil rappelle ce principe: "sont … soustraites au contrôle de conformité à la Constitution celles des stipulations du traité qui reprennent des engagements antérieurement souscrits par la France". En effet, ces engagements antérieurs ont déjà fait l'objet d'un contrôle de conformité à la Constitution, ou du moins aurait pu, avant ratification, en faire l'objet.
Il suit de là qu'il est trop tard pour protester contre des dispositions du TSCG semblant violer la souveraineté de la France, si ces dispositions ne sont que l'application d'abandons de souveraineté antérieurs qui ont été acceptés en leur temps. Lorsqu'un traité européen antérieur attendait sa ratification, le Conseil constitutionnel a expliqué qu'il était contraire à la Constitution, mais qu'il suffisait de modifier celle-ci pour rendre traité et Constitution compatibles. Ce qui fut fait. A partir de là, toutes les conséquences de ces abandons peuvent se déployer sans que le Conseil daigne se pencher de nouveau sur des points qu'il considère comme acquis.
Cette observation est fondamentale. Elle montre à quel point il ne faut pas s'engager à l'étourdie dans tout nouveau projet de traité européen, sans avoir pris conscience en temps utile de toutes ses conséquences certes encore implicites, mais qui pourront se développer par la suite.
3°) La méthode du Conseil: une revue de détail
La lecture de la décision donne le sentiment que le Conseil constitutionnel s'est gardé d'émettre un jugement global sur la portée du TSCG, se contentant de procéder à une analyse article après article, disposition après disposition, montrant pour chacune d'elle qu'elle n'est que l'application et le développement de dispositions antérieures déjà entérinées par la France, donc dont le caractère anticonstitutionnel ne peut plus être invoqué. Des exemples? En voici:
- "Considérant que la France est d'ores et déjà tenue de respecter les exigences" … relatives "à la lutte conte les déficits excessifs" en vertu des traités en vigueur (15e considérant).
- "Considérant" que les dispositions relatives aux limites à ne pas dépasser en matière de déficits publics "reprennent en les renforçant les dispositions mettant en œuvre l'engagement des Etats membres de l'Union européenne de coordonner leurs politiques économiques en application" des dispositions des traités en vigueur (16e considérant).
Pour accueillir sans émotion la contrainte nouvelle que les règles relatives à l'équilibre budgétaire "prennent effet dans le droit national … au moyen de dispositions … dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis …" (article 3, § 2, du TSCG), ce qui semble la confiscation des pouvoirs souverains des Parlements pour le vote des budgets, le Conseil constitutionnel, sans même invoquer les traités européens en vigueur, nous explique que nous avons déjà en droit français l'outil pour satisfaire cette exigence: la loi organique.
L'intervention de la Cour de justice de l'Union européenne, laquelle peut infliger des sanctions financières aux Etats ne respectant pas leurs obligations en matière de déficits excessifs serait-elle contraire à la souveraineté de la France? Nullement, selon le Conseil, puisque les griefs de la Cour de justice ne sauraient porter, à son avis, sur des dispositions constitutionnelles. Donc, à condition de ne pas toucher à la Constitution, on peut se considérer en France comme en terrain conquis, en s'ingérant dans toutes les procédures subconstitutionnelles!
4°) Autres aspects contestables de l'avis du Conseil constitutionnel
a) Pour le Conseil, si une contrainte exercée par l'Europe est constitutionnelle, une contrainte de même nature, mais de dimension n fois supérieure l'est également. En vertu du Pacte de stabilité inclus dans les traités déjà ratifiés, la limite du déficit tolérable était de 3 %. Dans le TSCG, elle devient 0,5 %. Pas de problème: cela reste conforme à la Constitution. On ne peut donc qu'approuver la remarque du Député Jacques Myard qui, dans un communiqué du 10 août 2012, écrivait: "Le Conseil refuse de considérer que ce changement quantitatif constitue un changement qualitatif substantiel et donc une limitation de souveraineté équivalente !"
De même nous avons vu à l'instant que le Conseil ne s'émouvait pas de devoir constater que les dispositions du TSCG relatives aux déficits publics "reprennent en les renforçant" des dispositions en vigueur en vertu des traités antérieurs.
b) L'avis du Conseil méconnait que l'atteinte à la souveraineté, ce n'est pas exclusivement ou principalement le fait d'imposer un principe de gestion budgétaire en soi respectable et d'ailleurs reconnu, à savoir le principe de l'équilibre entre recettes et dépenses. C'est surtout, sous le prétexte de faire respecter ce principe, de fourrer son nez dans toutes les affaires nationales, d'imposer et de contrôler les choix budgétaires, sous peine de sanctions. Ce principe s'imposait déjà à nous, plaide le Conseil. Oui, mais ce qui est nouveau, c'est l'ingérence dans des choix qui sont de nature nationale.
c) Le Conseil dit que, quoique signé à 25 et non à 27, le TSCG se réfère aux traités de l'Union et est appelé à s'intégrer dans le droit de l'Union. Qui vivra verra, mais en attendant, ce n'est pas un traité de l'Union, et le Conseil fait plutôt l'impasse sur ce fait majeur.
d) Puisque le Conseil affirme avec constance que l'ordre juridique de l'Union européenne est intégré à l'ordre juridique interne, peut-il se dispenser d'examiner si le TSCG est conforme au droit européen dont il se réclame?
e) Enfin, disons le mot, le Conseil se trompe sur l'interprétation à donner à une disposition essentielle du traité, l'article 3, § 2. Ennuyeux, car l'argumentation essentielle du Conseil tourne autour de cette disposition. Mais il s'agit là d'un point technique, que nous renvoyons en annexe pour alléger l'exposé principal.
*
Plutôt que le défenseur de la souveraineté juridique française face aux empiètements éventuels du droit européen, le Conseil constitutionnel ne serait-il pas un serviteur zélé des institutions européennes chargé d'assujettir le droit français à leurs caprices? Oui, depuis longtemps, mon idée est qu'en somme, il est du parti bourguignon…
VIII.- ÉTAT DES RATIFICATIONS DU TSCG
Le traité a été signé, nous l'avons vu, le 2 mars 2012. Au 4 juin 2012, sur les 25 signataires du traité, 8 pays l'avaient ratifié, et en dernier lieu, l'Irlande. Ce dernier pays était le seul à avoir recouru pour ce faire à un référendum.
Parmi ces 8, on trouve 4 pays de l'eurozone sur 17, et 4 pays hors eurozone sur 8. Pour une initiative qui intéresse avant tout l'euro, cela fait peu de monde à avoir ratifié parmi les membres de l'eurozone!
Au 23 août 2012, aucune ratification supplémentaire n'était à noter. L'état des signatures et des ratifications peut être synthétisé dans le tableau suivant:
| Les 27 de l'UE… | |||
| …signataires | ... non signataires | ||
| de l'eurozone | hors eurozone | ||
| Ont ratifié | 4 - Grèce - Portugal - Slovénie - Irlande |
4 - Suède - Danemark - Lettonie - Roumanie |
2 - Royaume Uni - République tchèque |
| N'ont pas ratifié | 13 - Belgique - Allemagne - Estonie - Espagne - France - Italie - Chypre - Luxembourg - Malte - Pays-Bas - Autriche - Slovaquie - Finlande |
4 - Bulgarie - Lituanie - Hongrie - Pologne |
|
| TOTAL | 17 | 8 | 2 |
A côté de cette liste, il est intéressant de connaître les quelques autres Etats, chez lesquels le traité a déjà fait l'objet d'une approbation parlementaire, seule se faisant encore attendre la signature du Chef d'Etat. Il s'agit de l'Allemagne, de l'Autriche, de l'Italie et de la Lituanie. La ratification de ces pays porterait à 12 le nombre de pays ayant ratifié, dont 7 pays de l'eurozone. Cela ne suffirait toujours pas pour assurer l'entrée en vigueur du traité, qui présuppose, on l'a vu, la ratification par au moins 12 Etats de l'eurozone.
En ce qui concerne la France, le gouvernement, satisfait de la décision du Conseil constitutionnel, a préparé le projet de loi de ratification (sans référendum). Il a fait adopter par la même occasion les diverses décisions prises lors du sommet des 28 et 29 juin 2012 (pacte de croissance, mise en place d'une taxe sur les transactions financières, mise en chantier d'une feuille de route sur l'avenir de la zone euro). Il y a aussi un texte sur la supervision bancaire, le schéma habituel de programmation des finances publiques sur cinq ans, et enfin la fameuse "loi organique" qui évitera d'avoir à réviser la Constitution. Ces textes ont été voté par les Députés début octobre 2012.
ANNEXE
Erreur d'interprétation de l'article 3, § 2, du TSCG
Pour imposer aux Etats la fameuse "règle d'or", le traité exige que les Etats adoptent des dispositions de droit national de nature à assurer le respect de cette règle de l'équilibre budgétaire. Mais l'interprétation donnée par le Conseil constitutionnel sur la phrase qui, dans le TSCG, prévoit ces règles nationales à adopter, semble erronée, et d'ailleurs d'autres commentateurs du TSCG sont tombés dans une erreur semblable d'interprétation.
La disposition en cause du TSCG est l'article 3, § 2. Voici la phrase clé de ce paragraphe:
" Les règles énoncées au paragraphe 1 [c'est ce paragraphe 1 qui définit les règles d'équilibre budgétaire à respecter par les Etats signataires du TSCG] prennent effet dans le droit national des parties contractantes … au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon."
Cette phrase contient la conjonction "ou", qui montre que le traité laisse le choix aux Etats entre deux manières d'établir la "règle d'or".
Voici comment le Conseil constitutionnel analyse la phrase:
"Considérant que les stipulations du paragraphe 2 de l'article 3 comportent une alternative selon laquelle les États contractants s'engagent à ce que les règles énoncées au paragraphe 1 de l'article 3 prennent effet dans leur droit national,
soit
- « au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles »,
soit
- au moyen de dispositions « dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon » ;" (19e considérant)
Selon cette interprétation, le premier membre de phrase figurant dans le traité "au moyen de dispositions contraignantes et permanentes," appartient à la première manière de répondre aux exigences du traité, non à la deuxième. D'ailleurs le Conseil confirme explicitement cette interprétation dans son 22e considérant: "considérant que, … dans ce cas [où l'Etat souhaiterait recourir à la 2e manière de satisfaire aux exigences du traité], le respect des règles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est pas garanti par des dispositions « contraignantes »".
Mme Anne-Marie Le Pourhiet, professeur de droit constitutionnel, dans un avis du 13 août 2012, tout en critiquant sévèrement la décision du Conseil constitutionnel, donne sur le point précis en cause la même interprétation que lui. Voici en effet ce qu'elle écrit:
" …cet énoncé [retenu par le traité] … laisse entendre que les États pourraient adopter
- soit des normes contraignantes constitutionnelles ou en tous cas hiérarchiquement supérieures aux lois de finances,
- soit d’autres mesures qui ne seraient donc pas contraignantes mais dont le traité exige cependant que le plein respect et la stricte observance soient garantis."
Or l’examen attentif de la phrase litigieuse du traité ne permet pas cette interprétation. Il est clair que les "dispositions contraignantes et permanentes" sont le cœur de l'obligation des Etats, et que, pour atteindre ce résultat, les Etats peuvent recourir à des dispositions:
- de préférence constitutionnelles,
- ou tout au moins dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon."
Ce sont deux façons d'aboutir à des "dispositions contraignantes et permanentes", lesquelles sont donc l'élément commun aux deux solutions autorisées.
D'ailleurs, le Conseil constitutionnel, après avoir donné cette interprétation contestable de l'article 3, § 2, propose, pour l'application de la 2e manière de satisfaire aux exigences du traité, une solution bel et bien "permanente et contraignante", à savoir le recours à une loi organique. Cette suggestion est très habile de la part du Conseil. En effet les dispositions de la loi organique prévue à l'article 34 de la Constitution ne sont pas à proprement des dispositions constitutionnelles, et ne nécessitent donc pas, pour être adoptées, une révision de la constitution – révision que le Conseil cherche à éviter -, mais sont néanmoins des dispositions qui viennent préciser et compléter la constitution (compléter l'article 34 de celle-ci). Or, selon l'article 34 de la constitution, le Parlement est soumis, dans la procédure budgétaire, au respect de la loi organique. L'article 34 dispose en effet: "Les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique."
Voilà l'idée géniale trouvée par le Conseil constitutionnel: en recourant à une loi organique, la France évitera la révision de la constitution, tout en réussissant à imposer au Parlement des règles "contraignantes et permanentes … dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis". CQFD.
Romain ROCHAS http://www.observatoiredeleurope.com
Chef de division honoraire
de la Cour des comptes européenne.
[1] Sous la même rubrique ont été déjà établies trois notes (publiées par l'ObsE) à savoir:
- Par quels moyens espèrent-ils sauver l'euro, de février 2011,
- Le deuxième plan de sauvetage de la Grèce, de septembre 2011,
- Le Mécanisme européen de stabilité, d'octobre 2011 et juillet 2012.
- Par quels moyens espèrent-ils sauver l'euro, de février 2011,
- Le deuxième plan de sauvetage de la Grèce, de septembre 2011,
- Le Mécanisme européen de stabilité, d'octobre 2011 et juillet 2012.
[2] Aux 17 Etats membres de l'eurozone s'étaient joints la Bulgarie, le Danemark, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie.
[3] Les Etats manquant à l'accord du 25 mars 2011 étaient la Suède, le Royaume Uni, la République tchèque et la Hongrie, soit 4 Etats.
[4] Selon le concept de "zone monétaire optimale" élaboré par l'économiste américain Robert Mundell.
[5] Comme je l'ai souligné dans ma note Le Mécanisme européen de stabilité, de juillet 2012.
[6] Article 2 bis du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1977, tel que modifié le 16 novembre 2011 par le règlement (UE) n° 1175/2011 du Parlement européen et du Conseil (JO de l'UE n° L 306 du 23.11.2011, pp. 12 à 24).
[7] Equilibre budgétaire, avec cependant la tolérance d'un déficit de 0,5 % du PIB, comme on l'a vu plus haut.