Un État dans l’État ? Derrière cette formule choc se cache un rapport sénatorial aussi explosif que nécessaire, rendu public début juillet après cinq mois d’enquête minutieuse sur les agences et opérateurs de l’État. Ce travail, piloté par la sénatrice Christine Lavarde (LR) et présidé par Pierre Barros (PCF), fait l’état des lieux d’un univers tentaculaire souvent ignoré du grand public mais dont les coûts, les chevauchements de mission et l’opacité pèsent lourdement sur les finances publiques.
Une cartographie introuvable d’un archipel bureaucratique
Le rapport dresse un constat limpide : l’administration elle-même ne sait pas combien d’agences existent réellement en France. Les sénateurs ont recensé 1153 organismes nationaux – 434 opérateurs et 317 organismes consultatifs, entre autres – formant un « archipel aux contours flous », disséminé sans vision d’ensemble ni pilotage cohérent. Au fil des décennies, chaque politique publique a généré sa propre strate bureaucratique, si bien que l’État semble aujourd’hui incapable de cartographier avec précision les budgets, missions et effectifs de ces structures.
Le constat est alarmant : 77 milliards d’euros de crédits publics sont engloutis dans ces entités en 2025, auxquelles s’ajoutent 14 milliards de ressources propres et une masse salariale de 33 milliards. Près d’un demi-million de personnes y travaillent. Et pourtant, dans bien des cas, leur utilité concrète demeure incertaine, voire redondante avec celle d’autres organismes.
Une gouvernance aux abonnés absents
La commission a entendu 91 personnalités, examiné des centaines de rapports et procédé à deux déplacements en région. Elle pointe un manque flagrant de contrôle de l’administration centrale, une communication en roue libre (parfois confiée à des cabinets privés), et l’absence généralisée de contrats d’objectifs et de performance (COP), pourtant censés encadrer la gestion publique.
Des agences importantes comme l’AFITF (transports), l’Ademe (environnement), l’ANCT (cohésion des territoires) ou encore France compétences (formation professionnelle) fonctionnent sans aucun COP à jour. Les Agences Régionales de Santé (ARS), pourtant omniprésentes dans la gestion sanitaire, ne sont pas mieux loties.
Des doublons, des missions floues et une efficacité douteuse
L’enquête met en lumière des chevauchements de compétences, des missions mal définies, et parfois une simple justification d’existence pour conserver des postes et des budgets. Certaines agences comme France compétences, avec 15,2 milliards d’euros de budget pour seulement 91 agents, semblent taillées pour l’opacité, tant leur réforme menace l’ensemble de l’édifice bureaucratique sur lequel elles reposent.
D’autres, comme l’Agence bio, apparaissent comme des structures minuscules mais symboliques : avec 25 salariés et 3 millions d’euros de budget, elle pourrait bientôt être absorbée par FranceAgriMer, bien plus massif. Une absorption qui, au nom de la rationalisation, pourrait entraîner la disparition de certaines missions spécifiques, au détriment de politiques ciblées.
Des économies réelles ou illusoires ?
La ministre des Comptes publics Amélie de Montchalin a promis la suppression d’un tiers de ces agences d’ici 2027, avec à la clé 2 à 3 milliards d’euros d’économies. Mais le rapport sénatorial est plus nuancé. S’il propose environ 60 recommandations, il ne se prête pas au grand ménage « à la tronçonneuse ». Les économies les plus accessibles porteraient sur les fonctions support, avec 540 millions d’euros à gagner pour une baisse de 20 % des coûts. Quant à la suppression des organes consultatifs, les gains seraient minimes : quelques dizaines de millions d’euros.
Vers un recentrage de l’action publique ?
Au-delà des chiffres, le débat est avant tout politique. Le système des agences, hérité du « new public management », devait à l’origine rendre l’État plus souple et efficace. Cinquante ans plus tard, l’empilement des structures semble avoir produit l’effet inverse : un millefeuille inextricable, coûteux, mal piloté, peu lisible.
La question qui se pose désormais est claire : souhaite-t-on faire moins mais mieux, ou simplement faire moins ?Pour nombre d’observateurs, derrière ce débat technique sur les agences, c’est bien une refondation de l’intervention de l’État qui est en jeu. Une refondation rendue d’autant plus urgente que la dette publique dépasse les 3000 milliards d’euros et que l’exécutif cherche désespérément 40 milliards d’euros d’économies pour 2026.
Le Premier ministre doit s’exprimer le 15 juillet prochain sur la feuille de route budgétaire. Mais quoi qu’il en soit, il ne suffira pas d’effacer des lignes dans un tableau Excel pour redonner sens, cohérence et efficacité à l’action publique.
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